Từ luật khiếu nại, tố cáo suy nghĩ về nội dung thẩm tra, thẩm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật

TỪ LUẬT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO SUY NGHĨ VỀ NỘI DUNG THẨM TRA, THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT TS. Bùi Thị Đào Đại học Luật Hà Nội Trong những năm gần đây, thẩm tra, thẩm định dự án, dự thảo đã trở thành một hoạt động tất yếu trong quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Mặc dù theo qui định của pháp luật hiện hành, thẩm tra và thẩm định có sự khác nhau nhất định về cơ quan tiến hành và đối tượng thẩm tra, thẩm định nhưng vai trò và mục đích của hai hoạt động này về căn bản là giống nhau. Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật và các văn bản có liên quan không giải thích thẩm tra là gì nhưng theo Qui chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định 05/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 10/01/2007 thì “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”. Như vậy, thẩm tra, thẩm định đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng của dự án, dự thảo văn bản. Điều đó có nghĩa là hoạt động này góp phần hạn chế việc ban hành văn bản kém chất lượng nên nhiều người gọi hoạt động này là “gác gôn”. Vai trò này đã được khẳng định trong quá trình xây dựng pháp luật thời gian qua. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy có nhiều qui định kém chất lượng vẫn bị “lọt lưới”. Dĩ nhiên việc “lọt lưới” có nhiều nguyên nhân và không phải lúc nào cũng là sai sót ở khâu “gác gôn”. Bài viết này không bàn trực tiếp về thẩm tra, thẩm định mà muốn thông qua một văn bản qui phạm pháp luật cụ thể trên thực tế (Luật Khiếu nại, tố cáo) nhìn ngược lại hoạt động đó để thấy vai trò của thẩm tra, thẩm định cũng như việc thẩm tra, thẩm định có thể cần được quan tâm đến những nội dung gì. Cũng cần lưu ý rằng Luật Khiếu nại, tố cáo được bàn đến trong bài viết này theo nghĩa là đối tượng đã được thẩm tra, thẩm định mà không bàn đến theo nghĩa văn bản đang chứa đựng những qui phạm pháp luật hiện hành, cho nên việc Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo đang được soạn thảo để thay thế cho Luật Khiếu nại, tố cáo không ảnh hưởng đến các bình luận trong bài viết. Theo Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các văn bản hướng dẫn thi hành thì nội dung thẩm tra, thẩm định nói chung gồm: - Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; - Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; - Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với các điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; - Tính khả thi của dự thảo văn bản; - Ngôn ngữ, kĩ thuật soạn thảo văn bản. Các nội dung này được cụ thể hóa trong Quyết định 1048/QĐ-BTP ngày 08/4/2010 về thẩm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật. Trong đó mỗi nội dung được qui định rõ những tiêu chí cụ thể để thẩm định. Nói chung, nội dung thẩm tra, thẩm định bao gồm đánh giá văn bản trong mối quan hệ với các văn bản khác và mỗi văn bản như một chỉnh thể tồn tại tương đối độc lập trong hệ thống pháp luật. Nếu nhìn vào Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005 trong sự độc lập tương đối của văn bản này thì sẽ thấy có những vấn đề liên quan đến thẩm định như sau: 1. Mối tương quan về nội dung và cách thức qui định một số vấn đề trong văn bản. Một là, qui định về nơi khiếu nại và thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Điều 30 qui định “Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Qui định này có thể hiểu rằng khi đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính thì người có thẩm quyền giải quyết là người đã ra quyết định bị khiếu nại, còn khi đối tượng khiếu nại là hành vi hành chính thì cơ quan của người có hành vi bị khiếu nại có quyền giải quyết. Điều này không phù hợp với qui định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại được qui định từ Điều 19 đến Điều 26 là thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao giờ cũng thuộc cá nhân chứ không thuộc cơ quan. Đồng thời, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hay hành vi hành chính của mình và của công chức do mình trực tiếp quản lí. Như vậy, nếu quyết định hành chính bị khiếu nại được ban hành bởi công chức là nhân viên trong một cơ quan thì người khiếu nại không được phép khiếu nại đến người đã ra quyết định đó mà phải khiếu nại tới thủ trưởng của người đó. Nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của người khiếu nại đã được qui định tại khoản 2 Điều 17 cho nên cần loại bỏ Điều 30 để vừa không trùng lặp, vừa không bị vênh giữa các qui định với nhau. Hai là, qui định về quyền tố cáo lần hai và thẩm quyền giải quyết tố cáo. Điều 69 qui định “Trong trường hợp có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn qui định mà tố cáo không được giải quyết thì người tố cáo có quyền tố cáo với cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của người giải quyết tố cáo”. Ngoài việc qui định tố cáo lần hai lên cơ quan, tổ chức cấp trên của người giải quyết tố cáo là không phù hợp với các qui định về thẩm quyền giải quyết tố cáo luôn thuộc về cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức giống như thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã nói trên thì ở đây còn có sự không tương thích khác là các qui định về thẩm quyền giải quyết tố cáo được qui định từ điều 59 đến điều 61 chỉ qui định về thẩm quyền giải quyết tố cáo lần thứ nhất mà không có qui định thẩm quyền giải quyết tố cáo lần thứ hai. Vậy phải chăng thẩm quyền giải quyết tố cáo lần thứ hai của các chủ thể phải được suy ra từ Điều 69 nói trên. Điều đó là hoàn toàn không hợp lí vì thẩm quyền giải quyết tố cáo là việc sử dụng quyền lực nhà nước để giải quyết những công việc cụ thể nên cần có qui định trực tiếp, rõ ràng để có thể thực hiện, kiểm soát dễ dàng, tránh lạm quyền hay lẩn tránh thẩm quyền. Ba là, các qui định về những vấn đề tương tự thuộc phần khiếu nại và phần tố cáo. Luật Khiếu nại, tố cáo chứa đựng hai nội dung đồng thời là khiếu nại và tố cáo. Cả hai nội dung này đều được qui định một số vấn đề như quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người tố cáo, người bị khiếu nại, người bị tố cáo, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết tố cáo; thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thẩm quyền giải quyết tố cáo; thủ tục giải quyết khiếu nại, thủ tục giải quyết tố cáo. Nội dung cụ thể của các vấn đề về khiếu nại dĩ nhiên khác nội dung cụ thể của các vấn đề về tố cáo nhưng cách thức qui định cần có sự tương đồng. Nếu không có sự tương đồng về những vấn đề tương tự người thực hiện văn bản có thể đặt ra những câu hỏi khó trả lời. Trước hết là về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nếu trong phần qui định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại Luật này qui định rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần thứ nhất và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần thứ hai của từng chủ thể thì các qui định về thẩm quyền giải quyết tố cáo lại chỉ qui định thẩm quyền giải quyết tố cáo lần thứ nhất. Câu hỏi đặt ra là vậy ai là người có thẩm quyền giải quyết tố cáo lần thứ hai trong mỗi trường hợp cụ thể? Câu trả lời chỉ có thể suy ra từ Điều 69 về việc người tố cáo có quyền tố cáo lên cấp trên của người giải quyết tố cáo mà thôi. Câu hỏi tiếp theo là người tố cáo có quyền tố cáo tối đa là bao nhiêu lần đối với một hành vi mà họ cho là vi phạm pháp luật khi tố cáo của họ không được giải quyết hay đã giải quyết nhưng họ cho rằng việc giải quyết không đúng pháp luật? Nếu tham khảo các qui định về số lần khiếu nại bắt đầu từ Pháp lệnh qui định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981 không hạn chế số lần khiếu nại dẫn tới việc khiếu nại thường xuyên kéo dài gây khó khăn cho việc giải quyết dứt điểm các vụ khiếu nại trên thực tế; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 qui định tối đa được khiếu nại 3 lần tạo điểm dừng trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại; Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành qui định tối đa được khiếu nại 2 lần do người dân có quyền đưa vụ việc ra tòa sau khi đã qua giai đoạn khiếu nại. Việc khiếu nại tối đa là 2 lần được thể hiện rõ trong nhiều qui định như qui định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, qui định về thủ tục giải quyết khiếu nại, qui định về quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là quyết định có hiệu lực pháp luật. Trong khi đó, nếu căn cứ vào các qui định về thẩm quyền, thủ tục giải quyết tố cáo thì hình như người tố cáo chỉ có quyền tố cáo một lần vì không có qui định thẩm quyền và thủ tục giải quyết tố cáo lần hai. Nếu căn cứ Điều 69 thì có vẻ như người tố cáo được phép tố cáo đến lần thứ hai. Sự không rõ ràng này chắc chắn ảnh hưởng đến việc thực hiện văn bản trên thực tế bởi lẽ người khiếu nại luôn là người có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp đến quyết định, hành vi bị khiếu nại nên họ có động lực theo đuổi vụ việc cho dù qui định của pháp luật không hoàn toàn thuận tiện đối với họ. Ngược lại, người tố cáo thường không có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp đến hành vi bị tố cáo, hơn nữa họ có thể bị ảnh hưởng bất lợi, thậm chí nguy hiểm khi tố cáo cho nên nếu các qui định của pháp luật không tạo điều kiện thuận lợi để họ thực hiện thì dễ làm họ nản chí, không tha thiết theo đuổi vụ việc. Mặt khác, qui định của pháp luật không rõ ràng cũng khó ràng buộc trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo. Như vậy, khó có thể bảo vệ được lợi ích chung mà lẽ ra đã có thể được bảo vệ kịp thời, hợp lí. Những vấn đề nói trên được xem xét trong mối tương quan giữa các qui định trong cùng một văn bản. Đối chiếu với nội dung thẩm tra, thẩm định thì một trong những nội dung thẩm tra, thẩm định là tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật mà điều này được qui định cụ thể trong Quyết định 1048/QĐ-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp là sự phù hợp với các văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn. Nội dung thẩm tra, thẩm định này chú ý đến mối quan hệ giữa văn bản đang được xây dựng với các văn bản hiện hành trong hệ thống pháp luật. Điều đó đương nhiên là cần thiết nhưng nếu không quan tâm đến sự hài hòa giữa các qui định ngay trong một văn bản thì bản thân văn bản đó không thể đảm bảo được giá trị điều chỉnh của chính nó. Hơn nữa, việc đối chiếu, xem xét các qui định ngay trong một văn bản rõ ràng là đơn giản hơn đối chiếu, xem xét các qui định ở các văn bản khác nhau. Vậy mà trong một luật chứa đựng những qui định chung nhất về một lĩnh vực hoạt động rất đặc thù của quản lí hành chính nhà nước là khiếu nại, tố cáo mà tồn tại sự khập khiễng đáng kể giữa các qui định trong đó là điều không nên có. Nên chăng cần bổ sung nội dung thẩm tra, thẩm định về sự hài hòa ngay giữa các qui định trong chính dự thảo để bản thân cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành văn bản phải chú ý đến vấn đề này một các thích đáng và cơ quan thẩm tra, thẩm định cũng phải xem xét, phát biểu ý kiến về vấn đề này. 2. Việc thẩm tra, thẩm định văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung văn bản qui phạm pháp luật Luật Khiếu nại tố cáo hiện hành ban hành năm 1998, được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005. Sau hai lần sửa đổi, bổ sung, ngoài những điểm chưa hoàn thiện nêu trên, văn bản này còn nhiều vấn đề đã được bàn luận trong một số các công trình nghiên cứu khác cho thấy các hoạt động liên quan đến quá trình soạn thảo luật gốc và hai luật sửa đổi, bổ sung chưa thực sự đảm bảo chất lượng cần thiết. Ở đây đặt ra vấn đề là khi soạn thảo văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung một văn bản khác thì phạm vi thẩm tra, thẩm định chỉ giới hạn trong nội dung được sửa đổi, bổ sung hay thẩm tra, thẩm định cả các nội dung không được sửa đổi, bổ sung. Nếu chỉ dừng lại ở nội dung được sửa đổi, bổ sung thì có điểm hợp lí là bản thân văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung cũng là một văn bản qui phạm và chính đó là văn bản đang được soạn thảo nên cần thẩm tra, thẩm định. Song đó không phải là một văn bản độc lập mà chỉ là một bộ phận cấu thành của một văn bản khác (văn bản được sửa đổi, bổ sung) nên nếu chỉ thẩm tra, thẩm định nội dung được sửa đổi, bổ sung và giả thiết qui định mới đó phá vỡ tính thống nhất vốn có trong chính văn bản được sửa đổi, bổ sung thì hoạt động thẩm tra, thẩm định không thể phát hiện được điều đó. Vậy thì thẩm tra, thẩm định không đạt được mục đích. Mặt khác, có những vấn đề khiếm khuyết trong văn bản ngay từ khi ban hành và đã lọt qua tất cả các hoạt động kiểm tra, giám sát thì việc thẩm tra, thẩm định lúc này là một cơ hội để phát hiện, xử lí khiếm khuyết đó. Những bất cập của Luật Khiếu nại, tố cáo đã phân tích ở trên có ngay từ khi ban hành Luật lần đầu năm 1998 và qua hai lần sửa đổi, bổ sung mà vẫn còn tồn tại cho đến bây giờ là một ví dụ chứng minh cho luận điểm này. Vì vậy, cần có qui định riêng về phạm vi thẩm tra, thẩm định đối với văn bản dùng để sửa đổi, bổ sung văn bản qui phạm pháp luật khác để hoạt động này phát huy được giá trị tích cực đích thực của nó. Tóm lại, nội dung thẩm tra, thẩm định rất rộng và đã được pháp luật qui định khá chi tiết, tạo cơ sở pháp lí cần thiết cho hoạt động này trên thực tế. Tuy nhiên, với vai trò định hướng cho hoạt động thẩm tra, thẩm định, nội dung hoạt động này cần được pháp luật qui định một cách cụ thể, hợp lí hơn để thẩm tra, thẩm định thực sự là hoạt động có giá trị bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của văn bản qui phạm pháp luật ngay trong quá trình xây dựng.