Xây dựng các hệ thống văn bản pháp luật về hành chính để khắc phục cho hoạt động của toà án hành chính

XÂY DỰNG CÁC HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT VỀ HÀNH CHÍNH ĐỂ KHẮC PHỤC CHO HOẠT ĐỘNG CỦA TOÀ ÁN HÀNH CHÍNH GS.TS. NGUYỄN VĂN THÂM Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội. I. TỪ NGUYÊN TẮC PHÂN CHIA QUYỀN HẠN TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐẾN VIỆC HÌNH THÀNH CÁC HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC. 1- Trong mọi thời kỳ lịch sử, kể từ khi Nhà nước xuất hiện, hoạt động của các tổ chức nhằm phối hợp, điều hoà công việc chung đều được thực hiện theo những nguyên tắc nhất định do giai cấp cầm quyền đề xướng. Hệ thống để phối hợp hoạt động của các tổ chức, các cơ quan thường được gọi là hệ thống quyền hành. Hệ thống đó được xây dựng trên cơ sở phân chia quyền hạn phù hợp với yêu cầu quản lý xã hội và luôn luôn mang dấu ấn của từng thời kỳ lịch sử nhất định. Những chuyển biến của lịch sử, như thực tế cho thấy, đã thúc đẩy sự phát triển các cơ cấu chính trị, pháp luật, cơ cấu hành chính… Dĩ nhiên, sự phát triển như vậy không thể không chịu ảnh hưởng của các yếu tố khác như trình độ phát triển kinh tế, văn hoá, địa lý, dân cư, chế độ sở hữu, đặc điểm dân tộc, xu thế thời đại… và hàng loạt các yếu tố khác của đời sống hiện thực. Khi nói đến hệ thống phân chia quyền hành trong hoạt động quản lý hành chính liên quan đến vấn đề xây dựng hệ thống pháp luật hành chính, cũng cần phải đặc biệt chú ý đến bản chất giai cấp và phương pháp điều hành bộ máy nhà nước của lực lượng chính trị cầm quyền. Có thể nói không quá rằng, phương thức điều hành hoạt đọng của bộ máy quản lý dưới ảnh hưởng của các lực lượng và quan điểm chính trị của giai cấp cầm quyền nhiều khi còn quan trọng hơn cả luật lệ được ghi trên văn bản. Đó là chưa kể đến tác động không tốt của một số truyền thống cũ, như “phép vua thua lệ làng” mà cho đến nay chúng ta vẫn chưa khắc phục được. Bởi vậy, khi xem xét và giải quyết các yêu cầu của việc cải cách nền hành chính quốc gia, trong đó có việc xây dựng hệ thống văn bản pháp luật về hành chính cũng như khi nghiên cứu quá trình xây dựng và biến đổi hệ thống quyền hành, hệ thống phối hợp để điều hành các hoạt động quản lý, một nhiệm vụ có ý nghĩa nhiều mặt là phải làm sáng tỏ ảnh hưởng của toàn bộ các yếu tố nói trên lên cơ cấu hành chính của đất nước.Từ đó chúng ta sẽ có thể có một cách nhìn toàn diện với các mối quan hệ cụ thể về các định chế hành chính công quyền và khả năng cải tiến việc ban hành các văn bản để xây dựng hệ thống pháp luật về hành chính làm cơ sở cho việc giải quyết các nhiệm vụ liên quan, kể cả nhiệm vụ thanh tra, xét khiếu tố. Việc phân chia quyền hành trong quản lý hành chính nhà nước cũng còn lệ thuộc vào cách phân biệt quyền lập pháp, quyền hành pháp của thể chế chính trị, cách phân phối quyền lực giữa Nhà nước trung ương và chính quyền địa phương. Đay là một khía cạnh hết sức quan trọng bởi lẽ nếu xác lập được chính xác và thoả đáng giữa các quan hệ quyền hạn nói trên thì đó sẽ là một trong những yếu tố hàng đầu góp phần vào sự ổn định chính trị của đất nước. Sự phân chia quyền hành trong lĩnh vực này cũng mang tính lịch sử nhưng thực tế cho thấy, trước hết nó lệ thuộc vào các định hướng chính trị, vào nhu cầu quản lý đất nước nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế; vào mối tương quan giữa hệ thống chính trị và bộ máy hành chính được quy định trong Hiến pháp. Trong thực tế, sự phân chia như vậy cũng chỉ mang tính tương đối. Phải chăng, lịch sử cũng chứng tỏ rằng chưa bao giờ và chưa ở đâu sự phân chia quyền hành giữa Nhà nước trung ương và chính quyền địa phương có thể xác lập một cách tuyệt đối, dẫu rằng sự phân chia như vậy là tất yếu và cần thiết. Đặc biệt là ở những nước mà nền hành chính đang phát triển như nước ta, việc xác lập quyền hạn trong quản lý hành chính nhà nước lại càng không thể trình bày một cách thật rạch ròi, chính xác. Trong khi cơ cấu hành chính chưa được cải tiến thì hiện nay, nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội đã thay đổi và chúng ta quả thật là đang đứng trước một thực tế là để giải quyết một số vấn đề, nhiều lúc khá cơ bản của quá trình tổ chức và quản lý xã hội, người ta phải vận dụng cả những kinh nghiệm truyền thống, những tri thức ngoài các qui định của luật lệ hiện hành. Điều này đặc biệt rõ rệt từ khi chúng ta chuyển sang cơ chế thị trường trong quản lý sản xuất và kinh doanh. Từ những điều đã nói ở trên có thể đi đến một nhận xét là sự phân chia quyền hành trong quá trình tổ chức bộ máy quản lý nhà nước không phải bao giờ cũng chỉ đơn thuần dựa theo các nguyên tắc về hành chính công quyền mà nhiều khi là xuất phát từ yêu cầu thực tế, kể cả yêu cầu chính trị. Việc thành lập và phân chia các bộ, việc thiết lập địa giới hành chính thời gian qua có thể xem là một ví dụ về điều vừa nói. Quả thật, những biến đổi trong cơ cấu hành chính nhà nước ở nước ta trong thời gian qua, trong nhiều trường hợp, đã được lý giải là do nhu cầu cấp bách của sự phát triển kinh tế, cải tiến quản lý (ví dụ: để giảm bớt đầu mối hoặc để cho phù hợp với trình độ của cán bộ…) Những thay đổi trong sự phân chia quyền hành như vậy không phải bao giờ cũng được đưa ra từ kết quả của quá trình nghiên cứu, khảo sát khoa học có thử nghiệm, đánh giá chín chắn. Nhu cầu thực tế ở đây là căn cứ đầu tiên được tính đến. Ngoài ra, việc phân cấp trong quản lý đang được áp dụng phổ biến hiện nay ở nước ta cũng đã được đặt ra và giải quyết chủ yếu trên nhu cầu thực tế như vậy. 2- Tất cả những điều trình bày trên đều được phản ánh trong quá trình hình thành các hệ thống văn bản quản lý nhà nước của chúng ta ở Trung ương cũng như ở địa phương. Hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta một mặt phản ánh sự phân chia quyền hành trong quản lý hành chính nhà nước thời gian qua. Một mặt khác, chúng cũng cho thấy văn bản đã được xây dựng theo nhu cầu giải quyết công việc của mỗi cơ quan, mỗi thời kỳ mà có khi không được đặt trên một cơ sở pháp lý rõ ràng và chuẩn xác.Ví dụ như pháp luật đòi hỏi các cơ quan quản lý cần phải tuân thủ chặt chẽ các định chế pháp lý khi dùng quyết định như một phương tiện để điều hành công việc theo phạm vi quyền hạn của mình. Nhưng thực tế từ công việc, nhiều cơ quan đã ra những quyết định trái với các qui định chung. Đồng thời cũng không ít các quyết định của cùng một hệ thống cơ quan nhưng lại trái ngược nhau về mặt quyền hạn trong quản lý hành chính. Trên thực tế, có bao nhiêu cách phân chia quyền hạn trong quản lý thì có bấy nhiêu kiểu hệ thống văn bản quản lý được hình thành. Chúng ta có thể thấy các kiểu hệ thống văn bản như: văn bản của một ngành chủ quản, của một địa phương, một cơ quan, một lĩnh vực chuyên môn trong quản lý… Các hệ thống văn bản đó phản ánh mối quan hệ và sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý nhà nước. Trong một chừng mực nhất định, chúng cũng cho thấy tính chất độc lập tương đối trong hoạt động của từng hệ thống cơ quan trong thực tế. Điều này rất dễ nhận ra bởi khi nghiên cứu các hệ thống văn bản quản lý của nhiều cơ quan khác nhau chúng ta thấy, các cơ quan luôn luôn tìm ra những quyết định riêng để giải quyết công việc trong cơ quan mình không liên quan gì đến các cơ quan khác và dường như chúng được phép tồn tại theo những quyền hành riêng biệt. Là một phương tiện tất yếu của hoạt động quản lý, các hệ thống văn bản quản lý nhà nước của chúng ta còn có thể phân chia thành các nhóm theo những đặc trưng khác như: các hệ thống văn bản về tổ chức - điều hành, các hệ thống văn bản về quản lý vật tư, tài chính… Theo các qui định hiện hành, các loại văn bản dù thuộc hệ thống nào cũng đòi hỏi phải được ban hành theo thẩm quyền nhất định. Về cơ bản có thể thấy, chúng đều có sự thống nhất theo pháp chế, có giới hạn về sự kiện pháp lý thích hợp. Điều đó đã góp phần làm thuận lợi đáng kể cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan Thanh tra khi giải quyết những vấn đề về khiếu tố. 3- Nhìn một cách tổng quát, có thể tóm tắt những vấn đề còn tồn tại xung quanh việc xây dựng và sử dụng các hệ thống văn bản pháp luật về quản lý hành chính của nước ta như sau: - Tính thiếu cụ thể của các qui định về nội dung pháp lý của các vấn đề đặt ra trong các văn bản của cùng một hệ thống và giữa các hệ thống khác nhau. - Tính mâu thuẫn trong các chế tài hành chính và cả trong việc ban hành các loại văn bản pháp qui. - Nhiều văn bản được ban hành thiếu cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn phù hợp. - Nhiều sai sót về thể thức. Tình hình đó đã gây nhiều khó khăn cho việc sử dụng các hệ thống văn bản vào công tác của các cơ quan nhà nước nói chung và cho hoạt động thanh tra nói riêng. Dĩ nhiên, để xây dựng một cơ sở khoa học cho hoạt động tài phán hành chính ở nước ta trong thời gian tới, chúng ta cần khắc phục những tồn tại nói trên. II. CÁC HỆ THỐNG VĂN BẢN P HÁP LUẬT VỀ HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC XÂY DỰNG CHẾ ĐỘ PHÁP LÝ CHO CÁC HÀNH VI HÀNH CHÍNH. 1- Ý nghĩa quan trọng nhất của các hệ thống văn bản pháp luật về hành chính đối với quá trình xây dựng Toà án hành chính là nó góp phần vào việc xây dựng và định hình một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem xét và hành vi hành chính. Đó chính là một trong những cơ sở quan trọng để giải quyết có hiệu quả các tranh chấp và bất đồng giữa các cơ quan, giải quyết những quan hệ pháp lý trong lĩnh vực hành chính giữa cơ quan nhà nước và công dân. Vấn đề này không nghi ngờ gì, cũng là một trong những yêu cầu cấp bách của việc nghiên cứu hành chính tổng quát (administration générale). Hành vi hành chính (actes administratifs) nói đến ở đây có thể là những hành vi đơn phương liên quan đến việc xác lập một qui tắc hành chính, một hành động mang tính chủ quan gắn liền với một tình trạng pháp lý.. Cũng có thể đây là hành vi song phương hay đa phương. Về mặt pháp lý, hành vi hành chính có thể là những quyết định hoặc các ý kiến xuất hiện trong quá trình hoạt động quản lý. Chúng có thể chỉ mang tính liên hệ trong nội bộ nhưng cũng có trường hợp mang tính đối kháng do đối tượng thực hiện không tuân thủ các yêu cầu đặt ra. Điều này liên quan đến việc công bố các hành vi trên văn bản và việc truyền đặt nội dung hành vi đó trong thực tế cho các đối tượng. Chúng ta hiện đang đứng trước một khó khăn là: chế độ pháp lý của các hành vi hành chính ở nước ta chưa được xác định một cách thống nhất và đầy đủ. Đồng thời, việc truyền đạt chúng qua các văn bản, tức vấn đề công bố, đăng tải chúng cũng làm không kịp thời, không phổ cập. Dân không nắm được luật lệ hành chính đã đành, nhưng nhiều cán bộ, nhân viên làm việc trong các cơ quan nhà nước muốn tìm được một văn bản có quan hệ đến công việc của mình nhiều khi cũng không đơn giản. Hậu quả của tình trạng trên là, một mặt các nhà hành chính có thể tự cho phép mình áp dụng nhiều hành vi không công bố mà không sự bị ràng buộc bởi các qui tắc luật pháp. Một mặt khác, người dân cũng không thể biết dựa vào cơ sở nào để kiến nghị, yêu cầu. Dần dần xuất hiện một thứ đặc quyền mà dựa theo đó có khi không làm đúng luật lệ cần thiết vần không bị Toà án nào xét xử. Dĩ nhiên, các nhà quản lý hành chính cần có những đặc quyền riêng khi thi hành công vụ nhưng phải có sự qui định của pháp luật, phải có chế tài rõ ràng và việc áp dụng chúng phải có điều kiện. Trong trường hợp ngược lại họ cần phải bồi thường thiệt hại do hành vi của họ gây ra cho đối tượng có liên quan. Để khắc phục những khó khăn nói trên, cần xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật về hành chính, trong đó có qui định các biện pháp chế tài cho việc áp dụng các đặc quyền đương nhiên khi thực hiện hành vi hành chính, các nguyên tắc bồi thường, xét xử khi gây thiệt hại do thực hiện sai, không hợp pháp các hành vi hành chính. Khi xây dựng hệ thống văn bản pháp luật về hành chính cần nhấn mạnh rằng, theo Hiến pháp hiện nay, một số cơ quan có quyền ban hành các văn bản pháp qui, tức là có quyền ban hành các biện pháp đơn phương, có phạm vi áp dụng tổng quát. Những biện pháp này mang tính luật lệ, cưỡng chế thi hành đối với các đối tượng có liên quan. Nhưng nếu xét về mặt hình thức thì các biện pháp có tính luật lệ đó lại là những hành vi có tính hành chính. Việc xem xét các sai phạm do thực hiện không đúng các biện pháp nêu ra trong các văn bản pháp qui có thể xét xử theo qui tắc tư pháp nhưng cũng có thể theo qui tắc hành chính. Đây chính là điều cần phân biệt rõ ràng và là những khía cạnh quan trọng trong hoạt động của Toà án hành chính tương lai. Các hệ thống văn bản pháp luật về hành chính cần làm sáng tỏ những khái niệm mà hiện nay, trong lĩnh vực xét xử hành chính, chúng ta còn bỏ trống tuy rằng trong một số tác phẩm cũng đã có tác giả nhắc đến. Chẳng hạn, rõ ràng là chúng ta cần làm sáng tỏ nguyên tắc xác lập các hành vi hành chính đơn phương, đa phương, chỉ ra cách đánh giá hậu quả pháp lý của các hành vi hành chính, nguyên tắc và các điều kiện áp dụng đặc quyền thi hành hành chính… Hoặc để có điều kiện thực hiện có hiệu quả hoạt động tài phán hành chính cũng cần phải qui định cụ thể các nguyên tắc hành chính hợp pháp (principe de l’administration légale), nguồn gốc tạo nên tính hợp pháp đó cũng như những nguyên tắc cơ bản về tố tụng tài phán hoặc kỷ luật. đó là những cơ sở cần thiết để xây dựng qui chế của việc kiểm soát tính hợp pháp của các hành vi hành chính trong thực tế hoạt động của các cơ quan. Nó sẽ giúp cho các nhà hành chính phân biệt kiểm soát hành chính và kiểm soát tài phán mà cho đến nay, chúng ta vẫn chưa có nhiều kinh nghiệm. Toà án hành chính tương lai sẽ không thể hoạt động tốt nếu không khắc phục những tồn tại nói trên trong hệ thống luật lệ của chúng ta. 2- Công tác thanh tra và xét khiếu tố cũng đang đòi hỏi phải xây dựng và sử dụng hợp với từng yêu cầu cụ thể các quyền khiếu nại và tố cáo của công dân ở nước ta được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật quan trọng như Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27/11/1981, Pháp lệnh thanh tra ngày 1/4/1990, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 7/5/1991… Cùng với các Pháp lệnh vừa kể là các nghị định của Hội đồng Bộ trưởng hướng dẫn thực hiện các Pháp lệnh một cách cụ thể và nhiều văn bản triển khai thác. Riêng các qui định về xử phạt hành chính thì ngoài Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện nay còn khá nhiều văn bản khác. Điều đáng nói là trong khi không thể sử dụng chúng để xem xét các vấn đề về xét khiếu tố thì đồng thời việc nghiên cứu của các nhà chuyên môn cũng cho thấy các văn bản thuộc loại này thường rất chung chung. Trách nhiệm pháp lý trong quản lý không được qui định cụ thể. Chủ thể các trách nhiệm hành chính ghi tại các văn bản trong hàng loạt trường hợp là cơ quan quản lý chứ không phải là cá nhân người lãnh đạo và cuối cùng, khi phạm sai lầm thì không có người chịu trách nhiệm cụ thể. Đó là những thực tế mà mọi người đều có thể nhận ra. Chúng đã hạn chế rất nhiều kết quả của hoạt động thanh tra xét khiếu tố thời gian qua. Như vậy, việc xây dựng và sử dụng các văn bản pháp luật về hành chính trong công tác thanh tra và xét khiếu tố cần xét đến cả hai phương diện. Một là, chúng ta cần tiếp tục cụ thể hoá hơn nữa các luật lệ hiện hành để việc áp dụng chúng được thuận lợi, chính xác. Hai là, cần loại bỏ những yếu tố không hợp lý của các qui định cũ để đảm bảo cho pháp luật được thực hiện thống nhất không mâu thuẫn giữa văn bản này với văn bản khác. Cần nhấn mạnh rằng, nếu các qui định pháp luật mà không được nhận thức một cách sâu sắc, chính xác thì không những là kém tác dụng mà còn có thể gây tác hại. Vì vậy, cụ thể hoá và chuẩn xác là điều rất hệ trọng quá trình xây dựng pháp luật. Chúng tôi cho rằng, muốn thực hiện nhiệm vụ này thì cần phải chú ý phân chia khoa học các lĩnh vực và đối tượng thanh tra, từ đó xác định các loại văn bản pháp luật cần cho mỗi lĩnh vực thật cụ thể. Chắc chắn rằng, ngoài các luật lệ chung, công tác thanh tra và xét khiếu tố trong giáo dục chẳng hạn sẽ đòi hỏi phải có những văn bản khác với trong lĩnh vực xây dựng, tài chính, tín dụng..v.v.. Chúng tôi đã từng gặp trong các kho lưu trữ hàng loạt các đơn thư khiếu tố mà các cơ quan nhà nước đã không thể giải quyết nhanh vì thiếu các qui định cụ thể. Trong một số trường hợp, việc vận dụng tuỳ tiện để giải quyết tranh chấp đã gây thêm nhiều phức tạp làm cho tranh chấp kéo dài. Cũng có trường hợp người ta chấp nhận cách giải quyết của các cơ quan theo nguyên tắc chấp nhận một quyền hành chính thức mang tính chính thống. Nhưng không phải bao giờ cách giải quyết như vậy cũng có hiệu quả, nhất là khi quyền hành được vận dụng không đúng qui tắc. Khi đó, một hệ thống văn bản pháp luật cụ thể, đáng tin cậy và dễ áp dụng sẽ có vai trò rất lớn. ở đây có vấn đề về cơ chế chấp nhận quyền hành trong quá trình giải quyết các vấn đề tranh chấp mà mỗi hệ thống văn bản của mỗi lĩnh vực chuyên môn sẽ góp phần tạo nên cái gọi là “khu vực chấp nhận quyền hành” và nó sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình giải quyết tranh chấp về sau. ở đây, vừa phải chú ý đến tính chính thống trong quá trình chấp nhận quyền hành, vừa phải chú ý đến việc xây dựng các chế tài phù hợp, đặc điểm tổ chức của bộ máy nhà nước, đến trách nhiệm của mỗi người dân… Hệ thống văn bản xây dựng khoa học sẽ còn là cơ sở để xác định các loại trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm chính trị… Chỉ khi nào làm được như vậy mục đích của hoạt động thanh tra mới có thể có khả năng đạt được một cách toàn diện. III. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CẦN QUAN TÂM HIỆN NAY TRONG VIỆC XÂY DỰNG VÀ SỬ DỤNG CÁC HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT VỀ HÀNH CHÍNH PHỤC VỤ CHO HOẠT ĐỘNG CỦA TOÀ ÁN HÀNH CHÍNH. 1- Khi bắt tay xây dựng và tổ chức việc sử dụng các văn bản pháp luật về hành chính trong thời kỳ mới, theo chúng tôi, trước hết cần quan tâm đến đặc điểm của hoạt động hành chính trong thời kỳ này. Đây là thời kỳ mà chúng ta đang phấn đấu xây dựng một Nhà nước pháp quyền theo Nghị quyết của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI và lần thứ VII. Đặc trưng quan trọng nhất của Nhà nước pháp quyền mà chúng ta hướng tới là tính kỷ cương, dân chủ, công khai với các trách nhiệm rõ ràng của các cơ quan công quyền và có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của nhân dân. ở đây, hệ thống tài phán hành chính có một vai trò rất quan trọng, đặc biệt trong quan hệ với công tác thanh tra, xét khiếu tố. Thanh tra hành chính sẽ căn cứ vào các yêu cầu mới của hoạt động hành chính mà xem xét hoạt động của các cơ quan dưới mọi khía cạnh, hành chính tổng quát, nhân viên, công việc chuyên môn, việc chấp hành các chỉ thị, quyết định của cấp trên, công tác tài chính.v.v.. Chúng tôi cho rằng, trong tương lai, khi việc xây dựng một Nhà nước pháp quyền đã đạt được những yêu cầu cần thiết thì công tác thanh tra, xét khiếu tố cần phải được tổ chức lại. Ví dụ, chúng ta hoàn toàn có thể tiến tới thực hiện công tác thanh tra theo kinh nghiệm của nhiều nước phát triển, nghĩa là thanh tra lĩnh vực nào thì p hải do chuyên viên lĩnh vực ấy thực hiện. Thanh tra giáo dục chẳng hạn, phải được giao cho các chuyên viên giáo dục, thanh tra tài chính là công việc của chuyên viên tài chính… Khi đó, việc xây dựng các hệ thống văn bản pháp luật trong thanh tra theo chuyên ngành, như đã nói ở phần trên sẽ rất quan trọng. Một khi tính bao cấp trong hoạt động quản lý đã bị xoá bỏ thì không thể tiếp tục tồn tại: hệ thống các văn bản phục vụ cho hoạt động thanh tra và xét khiếu tố cần phổ biến rộng rãi, công khai theo yêu cầu hoạt động của Nhà nước trong thời kỳ mới nhưng các kế hoạch thanh tra thì cần đảm bảo bí mật đến một mức độ cần thiết. Như thế, chúng ta sẽ cần có một cơ chế thanh tra độc lập nhằm đảm bảo cho hoạt động này mang tính khách quan, thiết thực. Đồng thời, vì các chế tài thông thường gắn liền với trách nhiệm nên việc xây dựng chế tài trong hệ thống văn bản pháp luật về hành chính trong thời kỳ mới, xét trên phương diện hành chính, cần phải cho phép qui trách nhiệm về ai như luật pháp các nước tiên tiến mới có thể đem lại hiệu quả. Ngoài ra, khi thực hiện cơ chế thị trường qui định về các chế tài khen thưởng hay kỷ luật cần gắn liền cả trách nhiệm kinh tế với các trách nhiệm khác. Đó chính là một biện pháp cần được triệt để áp dụng. Xét về mặt tâm lý xã hội, một nền hành chính tiên tiến không nên nặng về chế tài tiêu cực, vì thế các biện pháp khen thưởng (vật chất và tinh thần) cần được khuyến khích thật đúng mức. Việc trừng phạt tất nhiên vẫn là biện pháp cần thiết nhưng trong những thời kỳ mà kinh tế còn khủng hoảng thì chỉ riêng chế tài tiêu cực không đủ thu phục nhân tâm. Một chế độ vô thưởng, vô phạt là hậu quả của một tình trạng xã hội không tốt cần phải được khắc phục. Chúng ta đang xây dựng một Nhà nước vì dân. Nền hành chính quốc gia chỉ có thể có điều kiện phát triển khi Nhà nước thấy thực sự cần đến nó. Nhân dân sẽ ủng hộ chính quyền khi họ thực sự cảm thấy lợi ích của chính mình trong mọi hoạt động. 2- Không khó khăn lắm để xác nhận rằng việc xây dựng hệ thống văn bản pháp luật về hành chính ở nước ta sẽ gặp không ít khó khăn trong tình hình hiện nay. - Trước hết, khó khăn lớn nhất có tính chất bao trùm đó là tính phức tạp trong mối quan hệ giữa trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan trong một Nhà nước pháp quyền hiện đại mà chúng ta chưa trình bày được một cách rõ rệt. Thoạt nhìn, điều này có vẻ như đơn giản và quen thuộc. Tuy vậy, chúng ta cần nhớ rằng hiện nay, bộ máy nhà nước của chúng ta là một tổ chức rất lớn, phức tạp, có nhiều cán bộ, nhân viên với những quyền hạn rất khác nhau. Bộ máy đó hiện nay và trong tương lai đã và sẽ còn tác động đến mõi lĩnh vực của đời sống xã hội, của nền kinh tế nhiều thành phần mà chúng ta đang xây dựng. Các văn bản, luật lệ hành chính áp dụng trên toàn quốc cũng như ở mỗi ngành, mỗi địa phương đều tác động mạnh mẽ tới các hoạt động sản xuất, kinh doanh, đến đời sống văn hoá, xã hội của đất nước, không ngoại trừ một tổ chức hay một cá nhân nào. Từ đó nảy sinh nhu cầu tập trung quyền hạn cho tổ chức công quyền đó đủ sức giải quyết những vấn đề phức tạp nảy sinh trong thực tế. Các văn bản, luật lệ sẽ chỉ có thể ngày càng nhiều trong tình hình đó. Nhưng do tính chất của Nhà nước mà chúng ta đang phấn đấu xây dựng, đặc biệt trong thời kỳ mới, chúng ta đang đòi hỏi và quan tâm đến nhu cầu kiểm soát các hoạt động công quyền để đảm bảo rằng các hoạt động đó thực sự là do dân, vì dân. Do vậy, cần làm thế nào để các cơ quan và những người thừa hành công vụ có trách nhiệm cao trước nhân dân, phải chịu trách nhiệm nếu vi phạm quyền lợi của nhân dân đã được Hiến pháp qui định. Sẽ cần có một hệ thống văn bản, luật lệ để khống chế trong chừng mực cần thiết hoạt động của các cơ quan hành chính công quyền, nhưng lại khuyến khích tính chủ động, mềm dẻo của các cơ quan đó. Đây thực sự sẽ là một khó khăn, nhất là khi chúng ta quả thật còn chưa nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực này. - Khó khăn thứ hai là chúng ta hiện chưa có một hệ thống hoàn chỉnh các luật lệ cơ bản. Chẳng hạn như chưa có Bộ luật về lao động, Luật công chức, chưa có Luật ban hành văn bản… Sẽ vô cùng khó khăn khi chúng ta muốn có một hệ thống cụ thể các văn bản pháp luật về hành chính trong tình hình như vậy. Tình trạng khó khăn này sẽ tăng gấp bội trong thời kỳ mới khi nhịp độ phát triển của xã hội ngày càng nhanh chóng, nền kinh tế nhiều thành phần ngày càng mở rộng. Trong khi đó, như chúng ta đều có thể nhận thức được, ngày nay và trong tương lai, trình độ dân trí của nhân dân ta đã và sẽ được nâng cao. Hiểu biết của người dân về pháp luật và trình độ thông tin của xã hội hiện đại không còn cho phép các cơ quan tuỳ tiện đưa ra các định chế sai với quyền dân chủ mà không bị phản đối. Tính không hệ thống trong luật lệ của chúng ta hình thành từ cơ chế bao cấp cũ không có cơ tồn tại mãi. Lịch sử chứng tỏ rằng, trong một thời gian ngắn nào đó hoặc trong một phạm vi hẹp với một số người nhất định, các cơ quan công quyền có thể tuỳ tiện hành động, nhưng điều đó quyết không thể tồn tại lâu dài và càng không thể thực hiện trong một phạm vi rộng lớn. Nhà nước pháp quyền muốn vững mạnh thì cần làm sao được nhân dân tin cậy. Và vô luận thế nào, luật lệ của thời kỳ mới cũng phải đảm bảo nhất quán, có hệ thống, có tính thuyết phục đối với mọi người dân, là nền tảng tin cậy để giải quyết những vướng mắc đã và đang xuất hiện trong quá trình xây dựng đất nước. Vừa phải hoàn thiện nhanh chóng các bộ luật cơ bản, vừa phải xây dựng kịp thời hệ thống văn bản, luật lệ về hành chính - đó là một nhiệm vụ mà không thể nói rằng nó đơn giản. 3- Khó khăn thứ ba là vấn đề cán bộ. Chúng ta có quyền tự hào về đội ngũ cán bộ hành chính, cán bộ pháp lý của chúng ta đông đảo và có nhiều kinh nghiệm thực tiễn, có trình độ chính trị vững vàng. Nhưng thực tiễn xây dựng pháp luật và vận dụng pháp luật trong thực tế, trình độ soạn thảo văn bản quản lý của rất nhiều người trong số đó thì vẫn chưa thể đáp ứng được nhu cầu mới. Kết quả khảo sát hàng loạt các hệ thống văn bản pháp luật và văn bản quản lý của nhiều cơ quan trong thời gian qua cho phép kết luận rằng, cán bộ của chúng ta ít được chú ý đào tào và huấn luyện về lĩnh vực này và đã để xảy ra nhiều điều đáng tiếc. Các sơ hở trong qui định, các qui định mâu thuẫn, khó hiểu, văn bản kém hiệu lực một mặt là do các vấn đề đặt ra chưa được nhận thức đầy đủ, phương pháp thể hiện trên văn bản còn non kém, nhưng một mặt khác là còn do trình độ tổng kết, xem xét, vận dụng của cán bộ chúng ta không đồng đều. Trong khi chúng ta cần cải tiến nhanh chóng luật lệ và văn bản mà cán bộ thiếu, trình độ chưa được nâng cao kịp thời thì đó quả là một khó khăn không nhỏ. 4- Việc xây dựng hệ thống tài phán phục vụ cho hoạt động của Nhà nước pháp quyền, không nghi ngờ gì, là một vấn đề cấp bách hiện nay. Lịch sử phát triển của bất cứ Nhà nước nào cũng đều cho thấy bộ máy quản lý hành chính phải dựa vào hệ thống pháp luật. Đó là sự cụ thể hó mục tiêu của quốc gia trong quá trình phát triển của mình. Hiến pháp qui định việc bảo vệ những quyền cơ bản của nhân dân và Nhà nước có trách nhiệm thực hiện các quyền đó. Nhưng để Nhà nước hoàn thành được trách nhiệm của mình thì chỉ có văn bản, luật lệ triển trai Hiến pháp thì chưa đủ. Cần phải có sự kiểm soát hành chính. Đây là nhiệm cụ vủa hoạt động tư pháp. Song, hiển nhiên là không phải mọi hoạt động của các cơ quan trong quan hệ với người dân đều phải và có thể dựa vào Toà án tư pháp. Toà án là nơi chỉ xét xử khi có nguyên đơn khởi kiện. Cần phải có một hệ thống Toà án hành chính có nguyên tắc hoạt động và đối tượng xét xử khác biệt với Toà án tư pháp. Cơ quan hành chính, xét cho cùng, là công cụ của quyền hành pháp. Việc phân biệt nói trên sẽ tạo điều kiện để phân công trách nhiệm rõ ràng giữa lập pháp, tư pháp và hành pháp. Chúng ta không chủ trương phân lập các quyền đó nhưng sự phân công trách nhiệm rõ ràng là hết sức cần thiết. Khi nền dân chủ ngày càng phát triển chúng ta sẽ thấy rằng thực sự bết hợp lý khi có một số người vì hoạt động vô trách nhiệm của một cơ quan nào đó của bộ máy nhà nước mà phải chịu thiệt thòi nhưng không ai xét xử. Đồng thời, các cơ quan, công sử thực sự cũng đã mang lại nhiều lợi ích cho người dân thông qua hoạt động của mình và do đó, các cơ quan vẫn phải có những đặc quyền trong khi làm việc. Được thành lập trong nội bộ quyền hành pháp, Toà án hành chính sẽ đóng vai trò xét xử các vụ tranh chấp giữa cơ quan hành chính và người dân. Chế tài được áp dụng ở đây sẽ là dùng quyết định của Toà án hành chính tiêu huỷ các quyết định này xâm phạm vô căn cứ quyền lợi của công dân. Từ đó sẽ có thể góp phần ngăn chặn các hành vi chính thiếu căn cứ của các cơ quan hành chính và những người thực thi công vụ. Tóm lại, xây dựng các hệ thống văn bản luật về hành chính một cách khoa học, cụ thể là cơ sở để Toà án hành chính một cách khoa học, cụ thể là cơ sở để Toà án hành chính tương lai hoạt động có hiệu quả, nhằm giải quyết tốt các tranh chấp, khiếu tố của nhân dân trong quan hệ với cơ quan hành chính nhà nước. Nhưng nếu không xây dựng được Toà án hành chính thì các hệ thống văn bản pháp luật về hành chính có thể trở nên vô dụng hoặc kém tác dụng như chúng ta vẫn thấy trong tình hình hiện nay.