Báo cáo Tổng quan môi trường toàn cầu năm 2000 của chương trình môi trường Liên Hợp Quốc (UNEP)

PHẦN 1 MỞ ĐẦU I. ĐẶT VẤN ĐỀ Báo cáo tổng quan môi trường toàn cầu năm 2000 của chương trình môi trường Liên Hợp Quốc (UNEP) viết tắt là “GEO - 2000” là báo cáo đánh giá tổng hợp về môi trường toàn cầu khi bước sang một thiên niên kỷ mới. GEO – 2000 tổng kết những gì chúng ta đã đạt được với tư cách là những người sử dụng và giữ gìn các hàng hóa, dịch vụ môi trường mà hành tinh cung cấp. Báo cáo đã phân tích hai xu hướng bao trùm khi loài người bước vào thiên niên kỷ thứ ba. Thứ nhất: Các hệ sinh thái và sinh thái nhân văn toàn cầu bị đe dọa bởi sự mất cân bằng sâu sắc trong năng suất và trong phân bố hàng hóa, dịch vụ. Một tỉ lệ đáng kể nhân loại hiện nay vẫn đang sống trong sự nghèo khó và xu hướng được dự báo là sự khác biệt sẽ ngày càng tăng giữa những người thu được lợi ích từ sự phát triển kinh tế, công nghệ và những người không hoặc thu lợi ít theo hai thái cực: sự phồn thịnh và sự cùng cực đang đe dọa sự ổn định của toàn bộ hệ thống nhân văn và cùng với nó là môi trường toàn cầu. Thứ hai: Thế giới hiện đang ngày càng biến đổi, trong đó sự phối hợp quản lý môi trường ở quy mô quốc tế luôn bị tụt hậu so với sự phát triển kinh tế - xã hội. Những thành quả về môi trường thu được nhờ công nghệ và những chính sách mới đang không theo kịp nhịp độ và quy mô gia tăng dân số và phát triển kinh tế. Mỗi một phần trên bề mặt trái đất được thiên nhiên ban tặng cho các thuộc tính môi trường của riêng mình, mặt khác, lại cũng phải đương đầu với hàng loạt các vấn đề mang tính toàn cầu đã và đang nổi lên. Những thách thức đó là: - Khí hậu toàn cầu biến đổi và tần suất thiên tai gia tăng. - Sự suy giảm tầng Ozôn (O3) - Tài nguyên rừng bị suy thoái - Ô nhiễm môi trường đang diễn ra ở quy mô rộng. - Sự bùng nổ dân số. - Sự suy giảm tính đa dạng sinh học trên trái đất. Hiện nay, thế giới mà chúng ta sống đang phải đương đầu với rất nhiều thử thách. Xét trên các yếu tố của thế giới tự nhiên như nước, rừng, không khí, đất trồng, đại dương và động vật thì hơn 6 tỷ người tiêu dùng đang làm cạn kiệt “máu của hành tinh”, làm mờ “những lá phổi của trái đất”, làm cho “bầu trời đen, khí hậu xấu đi”, làm đất trồng “xơ xác”, làm “ô nhiễm trái tim của trái đất” và hủy diệt các loài động vật của hành tinh. Những thách thức trên đang gióng lên hồi chuông cảnh tỉnh đối với con người. Đòi hỏi con người phải trả lời được câu hỏi: Vì sao phải quản lý môi trường? Phải quản lý môi trường như thế nào?... Xét theo tiềm năng và vốn tri thức khổng lồ hiện có của loài người thì chúng ta hoàn toàn có thể tìm ra được những phương sách thích hợp để giải quyết những vấn đề trên. Môi trường Việt Nam: Đợi nhà cháy mới dập lửa 03/05/2008 06:19 (GMT + 7) Cũng giống như một người xây nhà, ngay từ trước khi xây dựng, anh đã phải nghĩ đến chuyện làm thế nào để nó không bị cháy. Chúng ta không thể ngồi đợi nhà cháy rồi mang nước đến dập lửa. Môi trường Việt Nam đã đạt ngưỡng tới hạn. >> "Lạm phát" khu công nghiệp... có tính đến hậu quả môi trường? Bà Nguyễn Ngọc Lý, trưởng phòng Phát triển bền vững của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc UNDP chia sẻ góc nhìn về vấn đề môi trường Việt Nam hiện nay. Môi trường Việt Nam đạt "ngưỡng tới hạn - Vấn đề ô nhiễm môi trường của Việt Nam đã "nóng" đến mức nào khi mà vài năm trở lại đây, nhiều làng ung thư xuất hiện, tình trạng ô nhiễm nước, khói bụi... ở các thành phố lớn đã đến mức báo động? Xếp hạng thứ 5 khu vực châu Á - Thái Bình về mức độ ô nhiễm khói bụi ở thành phố đông dân, nồng độ khí thải tăng cao và nhanh, hiện tượng nhiều dòng sông cục bộ chết, việc xuất hiện các làng ung thư... là những điểm nóng, cung cấp những bức tranh nhỏ lẻ, khiến người dân bức xúc về thực trạng môi trường Việt Nam hiện nay. Từ những bức tranh nhỏ lẻ đó, có thể thấy rõ, môi trường Việt Nam đã đến mức báo động, đạt "ngưỡng tới hạn". Tuy nhiên, đó chỉ là bề nổi của tảng băng môi trường. Nếu không có thảo luận, đề ra giải pháp, vấn đề sẽ trở nên rất khó khăn. Môi trường trên diện tích hơn 300 nghìn km2 của Việt Nam như con thuyền có mức tải nhất định, nếu quá tải, con thuyền sẽ chìm. Hệ thống sinh thái đang phải tải một nền kinh tế tăng trưởng nhanh, với sự phát triển dân sinh nhanh. Một lúc nào đó, con thuyền sẽ quá tải. Đến lúc đó, khả năng cứu vãn khó khăn hơn rất nhiều. - Nguyên nhân chính của tình trạng này là gì? Những nền kinh tế tăng trưởng cao trong thời gian ngắn đều bộc lộ những bức xúc về mặt môi trường. Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, với ngưỡng GDP thấp, khi tăng trưởng gấp 2 lần, một số ô nhiễm do các ngành công nghiệp thải ra tăng gấp 3 lần. Ở Việt Nam, vấn đề môi trường đã tồn tại từ rất lâu, và gặm nhấm từng bước. Tuy nhiên, 30 năm trước, vấn đề môi trường không đặt ra nhờ khả năng hấp thụ tự nhiên của môi trường. Có thể hình dung sự phát triển kinh tế, xã hội, dân sinh là một hộp đen trong diện tích tự nhiên hơn 300 nghìn km2. Môi trường cung cấp đầu vào của nền kinh tế và cũng chính môi trường nhận chất thải ra. Hộp đen kinh tế, xã hội Việt Nam ngày càng phình to ( trong 10 năm kinh tế phình ra gấp 2 lần, và trong 50 năm dân số phình ra gấp 3 lần). Trên một diện tích bất biến, thậm chí, có nguy cơ thu hẹp do mực nước biển dâng cao, hộp đen ngày càng lớn, quy trình tự nhiên hấp thụ chất thải ngày càng thu hẹp. Điều này khiến cho thực trạng môi trường Việt Nam trở nên nóng tới mức báo động, đạt ngưỡng. Giải quyết vấn đề môi trường không thể như chữa cháy, cần phải tính trước làm sao để không cháy. Chúng ta không thể ngồi đợi nhà cháy rồi mới mang nước ra dập lửa. Hiện nay, Việt Nam mới chỉ đưa ra một số liệu pháp chữa cháy mỗi khi có điểm nóng bùng lên. Trong khi đó, bản thân vấn đề môi trường không thể giải quyết bằng cách chữa cháy. Việc này đòi những giải pháp mang tính lâu dài, có độ chính xác kỹ thuật, sự cân nhắc kỹ lưỡng chính sách kinh tế tài chính và điều vô cùng quan trọng là một bộ luật nghiêm khắc, kỹ lưỡng, thấu đáo làm sao tất cả mọi người, mọi ngành có thể thực hiện được. Từ những vấn đề đặt ra như trên, nhóm tác giả chúng tôi xin đề cập đến vấn đề: “Những hình thức cơ bản trong quản lý môi trường ở Việt Nam”. Trong quá trình thực hiện đề tài, mặc dù đã có nhiều cố gắng song không thể tránh khỏi những thiếu sót. Rất mong sự đóng góp ý kiến của quý thầy cô giáo và các bạn. 3. Khái niệm hình thức quản lý môi trường Là các phương sách trong quản lý môi trường nhằm đem lại những lợi ích to lớn cho con người, tạo điều kiện cho sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Theo Arnstein (1969), các hình thức quản lý khác nhau nằm trong hai hình thức cơ bản là quản lý hành chính nhà nước và quản lý cộng đồng. Ngoài ra đồng quản lý hay quản lý nguồn lợi dựa vào cộng đồng (QLNLDVCĐ) là hình thức quản lý trung gian giữa hai hình thức trên. QLNLDVCĐ là một hình thức hợp tác giữa cộng đồng và nhà chức trách trong việc chia sẻ quyền và trách nhiệm trong quản lý và lợi ích (Pomerroy, 1995). Cả hai hình thức quản lý và quản lý cộng đồng thuần tuý đều có lợi ích và hạn chế riêng, đôi khi không thể dung hoà hay đánh đổi được. Vì thế, cần một hình thức quản lý kết hợp hài hòa các lợi ích, sự phối hợp và khả năng của cộng đồng cũng như các kỹ năng về khoa học kỹ thuật, công nghệ và quản lý của các tổ chức nhà nước. Đó là hình thức quản lý dựa vào cộng đồng. Hiệu quả quản lý sẽ được nâng cao khi có sự tham gia của người sử dụng nguồn lợi và các bên liên quan trong việc quản lý (Pomeroy, 2000 và VEEM, 2002). 1. Quản lý nhà nước Quản lý nhà nước là quản lý môi trường thông qua các công cụ luật pháp, chính sách về môi trường trên phương diện quốc tế và quốc gia. Luật quốc tế về môi trường là tổng thể các nguyên tắc, quy phạm quốc tế điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia, giữa quốc gia và các tổ chức quốc tế trong việc ngăn chặn, loại trừ thiệt hại gây ra cho môi trường của từng quốc gia và môi trường ngoài phạm vi tàn phá quốc gia. Các văn bản luật quốc tế về môi trường được hình thành một cách chính thức từ thế kỷ XIX và đầu thế kỷ XX, giữa các quốc gia châu Âu, châu Mỹ, châu Phi. Từ hội nghị quốc tế về "Môi trường con người" tổ chức năm 1972 tại Thuỵ Điển và sau Hội nghị thượng đỉnh Rio - 92 có rất nhiều văn bản về luật quốc tế được soạn thảo và ký kết. Cho đến nay đã có hàng nghìn các văn bản luật quốc tế về môi trường, trong đó nhiều văn bản đã được chính phủ Việt Nam tham gia ký kết. Trong phạm vi quốc gia, vấn đề môi trường được đề cập trong nhiều bộ luật, trong đó Luật Bảo vệ Môi trường được quốc hội nước Việt Nam thông qua ngày 27/12/1993 là văn bản quan trọng nhất. Chính phủ đã ban hành Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ Môi trường và Nghị định 26/CP ngày 26/4/1996 về Xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường. Bộ Luật hình sự, hàng loạt các thông tư, quy định, quyết định của các ngành chức năng về thực hiện luật môi trường đã được ban hành. Một số tiêu chuẩn môi trường chủ yếu được soạn thảo và thông qua. Nhiều khía cạnh bảo vệ môi trường được đề cập trong các văn bản khác như Luật Khoáng sản, Luật Dầu khí, Luật Hàng hải, Luật Lao động, Luật Đất đai, Luật Phát triển và Bảo vệ rừng, Luật Bảo vệ sức khoẻ của nhân dân, Pháp lệnh về đê điều, Pháp lệnh về việc bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản, Pháp luật bảo vệ các công trình giao thông. Các văn bản trên cùng với các văn bản về luật quốc tế được nhà nước Việt Nam phê duyệt là cơ sở quan trọng để thực hiện công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Ngày 15 tháng 11 năm 2004, Bộ Chính trị (khóa IX) đã ban hành Nghị quyết số 41-NQ/TW “Về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”. Sau hơn 4 năm triển khai thực hiện Nghị quyết, công tác bảo vệ môi trường đã đạt được một số kết quả nhất định. Luật Bảo vệ môi trường (năm 2005) và Luật Đa dạng sinh học (năm 2008) đã được Quốc hội thông qua, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về môi trường tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện và bước đầu đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Nhận thức, ý thức về công tác bảo vệ môi trường trong các cấp uỷ đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc, đoàn thể, của các tầng lớp nhân dân được nâng lên một bước. Lần đầu tiên nhóm chỉ tiêu về môi trường đã được xây dựng đưa vào các chỉ tiêu định hướng phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010 và hình thành mục chi ngân sách cho sự nghiệp môi trường với mức chi hàng năm không dưới 1% tổng chi ngân sách nhà nước. Hệ thống các cơ quan quản lý môi trường từ Trung ương đến cơ sở được tăng cường, lực lượng cảnh sát môi trường đã được thành lập và đi vào hoạt động. Những vấn đề bức xúc và các điểm nóng về môi trường đang từng bước được giải quyết. Tuy nhiên, việc thực hiện các quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp Nghị quyết số 41-NQ/TW đã đề ra còn nhiều thiếu sót, công tác bảo vệ môi trường còn nhiều hạn chế, yếu kém. Chẳng hạn việc thực hiện các chương trình, chính sách nhà nước trong quản lý sử dụng tài nguyên còn tồn tại nhiều vấn đề như: Chương trình 327 tiến hành tại 3 huyện thuộc lưu vực Sông Cả là Kỳ Sơn, Tương Dương ở Nghệ An và Con Cuông - một ví dụ về quản lý tài nguyên theo hình thức nhà nước. Các quyết định quan trọng về hưởng dụng tài nguyên và luật lệ trong quản lý tài nguyên đều do chính quyền trung ương quyết định. Các chính quyền địa phương chủ yếu chỉ được trao quyền tổ chức triển khai thực hiện các chương trình, chính sách của nhà nước trên địa bàn của địa phương mình mà không được quyền ra quyết định trong việc sử dụng tài nguyên. Từ đó tạo ra sự lệ thuộc về tài chính từ chính quyền cấp dưới vào chính quyền cấp trên, từ chính quyền địa phường quyền trung ương bởi vì nguồn kinh phí cho việc quản lý bảo vệ rừng, xây dựng vốn rừng và việc thực hiện các chương trình dự án của chính phủ ở các địa phương đều trông chờ vào sự phân bổ kế hoạch và kinh phí hàng năm của nhà nước cho các địa phương. Nguồn kinh phí này thường rất khiêm tốn, không thể đáp ứng nhu cầu cần thiết của các địa phương. Chính quyền địa phương cấp cơ sở khi được trao quyền mà không có khả năng về tài chính thì khó có thể có khả năng ra quyết định. Trên thực tế, chính quyền địa phương cấp cơ sở (xã và thôn bản) hoạt động dựa vào sự đóng góp của các thành viên cộng đồng, kể cả trợ cấp cho cán bộ thôn bản, và hầu như không có khả năng tạo nguồn kinh phí nên khó có khả năng ra các quyết định độc lập. Người dân được giao đất lâm nghiệp nhưng vì chính sách hưởng lợi không rõ ràng và thù lao ít ỏi đã không thu hút được sự đầu tư trồng và bảo vệ rừng một cách có hiệu quả. Sự hưởng lợi đối với các cán bộ các cấp các ngành tham gia triển khai thực hiện các chính sách, chương trình, dự án không có, nếu có thì không đáng kể, vì vậy chưa tạo ra động lực thúc đẩy họ làm tốt công việc được giao. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng thiếu trách nhiệm trong khi thực hiện các chương trình dự án như các dự án thuộc Chương trình 327, Giao đất giao rừng, Xoá đói giảm nghèo... ở một số địa phương. Kết quả thực hiện các chính sách và chương trình dự án tại các địa phương phụ thuộc một phần vào tinh thần trách nhiệm của các cơ quan và cán bộ được trao quyền. Sự buông lỏng quản lý, thiếu sự kiểm tra giám sát cần thiết của các cấp có thẩm quyền là tình trạng chung giải thích cho kết quả nghèo nàn của một số chương trình, dự án thực hiện trên địa bàn nghiên cứu. Đó cũng là nguyên nhân thất bại của một số dự án thuộc chương trình 327 thực hiện ở một số xã trên địa bàn 2 huyện Con Cuông và Tương Dương. Việc cấp phát cây giống không dựa vào nhu cầu của người dân, cây giống kém chất lượng, không đúng thời vụ gieo trồng, không hướng dẫn kỹ thuật cần thiết trước khi trồng là nguyên nhân tất yếu dẫn đến tình trạng tỉ lệ cây sống thấp, bị chặt bỏ vì chất lượng kém, không được trồng vì không có nhu cầu. Có thể thấy rõ cách tiếp cận áp đặt từ trên xuống của các dự án thuộc CT 327. Đánh giá về sự tham gia vào các dự án 327, phần lớn cán bộ và dân địa phương đều cho rằng họ không có cơ hội được tham gia góp ý kiến mà mọi quyết định đều áp đặt từ trên xuống. Hơn nữa việc hỗ trợ cây giống và vật tư của các dự án này mang tính chất “ban phát” cho người dân hơn là giúp họ phát triển các hoạt động sản xuất một cách có hiệu quả và lâu bền. Sự ban phát này cùng với việc cung cấp thông tin không đầy đủ cho người dân về dự án đã làm cho người hưởng lợi từ dự án coi nhẹ sự hỗ trợ của nhà nước dẫn đến tình trạng lãng phí cây giống và chăn thả gia súc bừa bãi gây thiệt hại lớn cho việc trồng và bảo vệ rừng. " Chương trình 327, dân chúng tôi chẳng được gì. Họ đưa cây xuống và trừ vào tiền khoanh nuôi bảo vệ. Chúng tôi lại không biết chuyện này từ trước, chúng tôi không được tập huấn. Dân được nhận trồng cây để lấy tiền, nhưng không đuợc tập huấn, cây nhận về kém lại không đúng thời vụ nên tỷ lệ sống thấp nên Lâm trường không thanh toán cho đồng nào!" (Phụ nữ bản Quang Yên xã Tam Đình huyện Tương Dương). Qua tìm hiểu về hình thức quản lý Nhà nước, chúng tôi rút ra một số ưu và nhược điểm sau: * Ưu điểm Quản lý môi trường trên phạm vi vĩ mô. Đánh giá được hiệu quả một cách tổng hợp. Định hướng được mục tiêu, chương trình hành động. Đảm bảo tính thống nhất giữa các tổ chức, cá nhân, giữa các ban ngành chức năng và giữa các địa phương. * Nhược điểm: Việc quản lý nhà nước chủ yếu dựa trên công cụ luật pháp, các chế tài vì thế việc thực hiện tỏ ra cứng nhắc, chưa đồng bộ và phù hợp với nhu cầu của cộng đồng và quốc gia. Nhiều tổ chức, cá nhân khi vi phạm nhưng không nhận trách nhiệm. Tuy vậy, nhà nước vẫn chưa có biện pháp xử lý hiệu quả, để lại những hậu quả nặng nề cho môi trường. Các hình thức xử lý vi phạm còn mang tính chiếu lệ, chưa đủ sức răn đe, ngăn ngừa. Việc quản lý môi trường chưa thực sự mang lại hiệu quả đối với chất lượng cuộc sống của người dân do đó trong quá trình thực hiện gặp nhiều khó khăn, trở ngại như người dân tiếp tay, bảo vệ cho lâm tặc, … Nhận thức về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững của nhiều cấp ủy, lãnh đạo các cấp, các ngành, doanh nghiệp và nhân dân chưa đầy đủ; ý thức bảo vệ môi trường nhìn chung còn thấp. Việc hoàn thiện cơ chế, chính sách và hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường còn chậm, chưa đồng bộ. Đội ngũ cán bộ quản lý môi trường còn thiếu về số lượng, hạn chế về năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Trình độ khoa học - công nghệ bảo vệ môi trường, xử lý, giải quyết ô nhiễm môi trường còn thấp. Nguồn vốn đầu tư và chi thường xuyên cho bảo vệ môi trường chưa đáp ứng được yêu cầu. Nhiều địa phương còn sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường cho các mục đích khác hoặc sử dụng không hiệu quả. Trang thiết bị phục vụ công tác bảo vệ môi trường còn thiếu và lạc hậu. Nhiều nơi trong chỉ đạo, điều hành chỉ quan tâm tới các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế, coi nhẹ các yêu cầu bảo vệ môi trường; có biểu hiện buông lỏng công tác quản lý nhà nước, thiếu kiên quyết trong việc xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; chưa giải quyết dứt điểm các điểm nóng, bức xúc về ô nhiễm môi trường. Tình trạng vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường diễn ra khá phổ biến. Nhiều vi phạm có tổ chức, tinh vi, một số hành vi có dấu hiệu tội phạm. Ô nhiễm môi trường tiếp tục gia tăng với tính chất và mức độ ngày càng nghiêm trọng, gây thiệt hại lớn về kinh tế và ảnh hưởng xấu đến sức khỏe, đời sống của nhân dân. 2. Quản lý tư nhân Quản lý tư nhân (cá nhân, hộ gia đình) là hình thức quản lý thấp nhất về quy mô. Trong đó, mỗi cá thể là một chủ thể được giao trách nhiệm quản lý chất lượng môi trường ở một khu vực trong một lĩnh vực nào đó. Ví dụ như: Quản lý đất, quản lý rừng, quản lý nguồn lợi thủy sản,… Nhà nước khẳng định quyền quản lý về rừng và đất rừng tập trung vào nhà nước, nhưng lại không đủ lực để thực hiện quyền này. Nhà nước giao cho chính quyền địa phương chi phối, nhưng quyền lực của địa phương thì có hạn (Bruce, 1989). Việc tối đa hoá hệ quản lý rừng nhà nước đã dẫn đến tình trạng tài nguyên rừng bị suy thoái. Như sự mất và suy thoái rừng nhiệt đới ở 75 nước đang phát triển (năm 1980 có 11,3 triệu ha rừng bị mất, năm 1990 mất tới 15,4 triệu ha); đặc biệt khu vực Đông Nam á có tỷ lệ mất rừng cao nhất là 1,6% năm (tỷ lệ chung của thế giới là 0,8%) (Phạm Hoài Đức, 1997). Sự suy thoái rừng ở các nước đang phát triển đã phản ánh việc quản lý không có hiệu quả của hệ quản lý rừng nhà nước. Nguyên nhân là do chưa đủ lực, trang bị về kỹ thuật, thiếu kinh nghiệm, dân số tăng nhanh, thiếu điều kiện,... Thất bại đó là một trong những bài học quan trọng nhất về phát triển trong nửa thế kỷ qua ở các nước đang phát triển (Bromlay và Cernea, 1989). Từ sự không thành công của quản lý rừng nhà nước đã dẫn đến người ta hy vọng rằng việc trao quyền quản lý rừng cho tư nhân là một giải pháp tốt để có thể bảo vệ và phát triển rừng. Quản lý tư nhân là một loại hình quản lý rừng và đất rừng có hiệu quả, vì chủ thể được xác định rõ ràng, họ biết chắc chắn sẽ được hưởng lợi những gì trên mảnh rừng đó. Thực tiễn phát triển của các trang trại trên thế giới trong những năm qua đã minh chứng rõ ràng nhất cho loại hình quản lý này. Trang trại phát triển cả về số lượng lẫn chất lượng, theo hướng mở rộng diện tích, sản xuất hàng hoá, tạo việc làm và tăng thu nhập cho người dân. Nhưng nếu quá nhấn mạnh đến hình thức quản lý tư nhân lại dẫn đến những hậu quả xã hội khác. Như ở Philippin người ta chỉ coi trọng quản lý rừng tư nhân và đã gây nên hậu quả xã hội: phân hoá giàu nghèo mãnh liệt, Nhà nước mất quyền lợi, không kiểm soát được hoạt động sản xuất kinh doanh về rừng của tư nhân. Sơ đồ sau đây ví dụ cho hình thức quản lý nguồn tài nguyên rừng ở nông hộ: Trên cơ sở phân tích sơ đồ trên chúng tôi nhận thấy hình thức này có những ưu điểm cũng như hạn chế sau: * Ưu điểm: - Phù hợp với chính sách hiện hành nên dễ thực hiện. - Người nhận đất nhận rừng có chủ quyền trên mảnh đất của mình (có sổ đỏ) nên có điều kiện vay vốn ngân hàng để đầu tư, phát triển, chủ động kế thừa, chuyển nhượng. - Gắn được trách nhiệm với quyền lợi của người được nhận đất, nhận rừng. - Phát huy được sự năng động của nông hộ trong việc quản lý phát triển rừng. * Nhược điểm: - Phân chia đất rừng cụ thể về mặt pháp lý đến từng hộ có nguy cơ làm mất truyền thống quản lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng, dòng họ. Đây là tập quán truyền thống quý báu của người dân bản địa, họ thường coi tài sản từ thiên nhiên là của cả cộng đồng, mọi người đều có quyền hưởng. - Thời gian nhận đất nhận rừng khá dài (thường từ 20 - 50 năm) nên khi gia đình tách hộ sẽ có nguy cơ phát sinh mâu thuẫn, xé lẻ rừng vốn diện tích đã nhỏ bé. - Có khả năng phát sinh mâu thuẫn giữa các hộ trong phân chia lợi ích, phân chia các loại rừng giàu nghèo, vị trí xa gần khác nhau. Trong một buôn vẫn có hộ không được nhận đất nhận rừng. - Khó thúc đẩy các phương thức hợp tác trong quản lý, phát triển rừng. - Trình độ các hộ khác nhau nên việc nhận thức và thực hiện việc quản lý phát triển rừng sẽ không đồng đều. - Dễ mất rừng do một số hộ quá khó khăn hoặc vì tham lợi trước mắt mà sang nhượng rừng trái phép cho những người sản xuất nông nghiệp. 3. Quản lý cộng đồng Quản lý cộng đồng (thôn, bản, nhóm hộ, nhóm người cùng hưởng lợi). Mặc dù cộng đồng không phải là một chủ thể kinh tế, nhưng đây là một loại hình tập thể rất phù hợp với phong tục tập quán của người dân. công đồng cũng là một chủ thể sở hữu tư liệu sản xuất. Hình thức này cũng có mặt mạnh, mặt yếu của nó. Đối với đồng bào dân tộc Tây Nguyên, buôn làng có lịch sử phát triển và tồn tại khá bền vững. Họ đã từng gắn bó với nhau trong sản xuất, đời sống, chống chọi với thiên nhiên và các thế lực thù địch khác để tồn tại và phát triển. Trước đây, khi còn tập quán du canh du cư, họ thường di chuyển cả buôn làng, cùng nhau khai khẩn đất đai, chia sẻ kinh nghiệm. Buôn làng của đồng bào dân tộc Tây Nguyên có đặc trưng: -Tồn tại khá bền vững. -Đoàn kết trong cộng đồng cao. -Cùng có trách nhiệm và chia sẽ những thành công cũng như rủi ro. -Vai trò của già làng hết sức quan trọng trong mọi hoạt động, đời sống cộng đồng. Quản lý rừng cộng đồng không phải là hình thức quản lý mới ra đời, mà nó vốn là loại hình quản lý cổ truyền của người dân địa phương, cùng quản lý và cùng hưởng thụ. Hình thức này đã tạo nên các phương thức sử dụng tài nguyên lâu bền và gắn liền với vốn kiến thức bản địa về hệ sinh thái rừng của người dân địa phương. Quản lý rừng cộng đồng gắn liền với người dân địa phương miền núi. Kiểu quản lý này phổ biến và đã tồn tại trong một thời gian rất dài, khi mà tài nguyên rừng đang còn dồi dào và khi Nhà nước chưa đủ sức quản lý ở những vùng xa xôi. Có thể nêu lên những ví dụ điển hình của hệ quản lý rừng cộng đồng, như hệ turf , hệ Chipko,... ở ấn Độ, hệ panchayat ở Nê Pan, hệ umunnu ở Nigeria, hệ sagia ở Sudan,... Hiện nay, tại nhiều địa phương có những khu rừng cộng đồng cổ truyền hiện vẫn tồn tại và phát triển. Như ở vùng đệm Pù Mát (Nghệ An) hiện vẫn có 6 khu rừng cộng đồng của người Thái, Đan Lai (Trần Ngọc Lân và nnk, 1999). Sự tồn tại của một số khu rừng cộng đồng cho thấy bản thân hình thức quản lý rừng cộng đồng có những ưu điểm nhất định. Vậy thì tại sao chúng ta không nghĩ đến việc tạo điều kiện để hình thức quản lý rừng cộng đồng cùng tồn tại với hai hình thức quản lý rừng nhà nước và rừng tư nhân? Trên thực tế, không phải bất cứ khu rừng nào Nhà nước cũng quản lý được (những khu rừng nhỏ, phân tán, ít giá trị) và quản lý tư nhân cũng không thể phủ hết những phần rừng còn lại. Hiện tại, trong tổng số khoảng 10 triệu ha đất có rừng của cả nước, đã giao được 6 triệu ha cho tổ chức kinh tế (lâm trường, đơn vị kinh tế) và 2 triệu ha cho nông hộ (năm 1998), cùng với khoảng 1 triệu ha rừng đặc dụng; số rừng/đất rừng còn lại (khoảng 1 triệu ha) vẫn chưa có chủ quản lý. Vậy thì, phần đất còn lại ai sẽ là người quản lý của những “khu rừng vô chủ” đó ? Nên chăng cùng với giao rừng/đất rừng cho tư nhân hãy trao lại những khu rừng chưa có chủ này cho các cộng đồng vốn trước kia đã là “chủ” của nó? Trên thực tế, cho đến nay ở Việt Nam đã và đang chỉ tập trung tới hệ quản lý rừng nhà nước, hiện đang trong quá trình tư nhân hóa rừng và đất rừng, mà chưa chú ý tới hệ quản lý rừng cộng đồng. Nghiên cứu ở 5 tỉnh vùng núi phía Bắc (Vĩnh Phú, Yên Bái, Lào Cai, Tuyên Quang, Hà Giang), nhóm nghiên cứu của CRES/EWC "đã không tìm thấy ví dụ nào cụ thể (hoặc tài liệu tham khảo) về các hợp đồng giao đất, giao rừng cho các cộng đồng địa phương (hay các tổ chức xã hội)" (Donovan và nnk, 1997). việc giao đất rừng cho cộng đồng địa phương quản lý có hiệu quả hơn là giao đất rừng cho các cá nhân, vì nhiều sáng kiến quan trọng, đặc biệt là để bảo vệ rừng, đòi hỏi hoạt động ngoài quy mô hộ gia đình. Những giải pháp thích hợp luôn gắn bó với văn hóa - xã hội địa phương, đánh giá cao và sử dụng kiến thức bản địa về hệ sinh thái rừng của người dânkhuyến khích và trao quyền quản lý và hưởng lợi tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là tài nguyên rừng cộng đồng; tạo được những đòn bẩy thích đáng thúc đẩy sự tham gia lâu dài của người dân địa phương (Messersmidt và nnk, 1996). Việc quản lý rừng bằng phương thức này thường gắn bó chặt chẽ với vốn kiến thức bản địa cùng các yếu tố văn hoá địa phương và nhiều trong số đó có những yếu tố có tính chất truyền thống. Việc tìm hiểu, kế thừa một cách có chọn lọc thông qua tham khảo các hình thức quản lý rừng cộng đồng khác nhau là cần thiết và có ý nghĩa thiết thực, nếu chúng ta muốn thực sự tiếp cận để tìm kiếm những giải pháp cho sự phát triển các thể chế cộng đồng trong quản lý tài nguyên địa phương Qua nghiên cứu cho thấy rằng người Thái ở lưu vực sông Cả có những luật tục quản lý và sử dụng tài nguyên rừng, đất và nước. Trong xã hội truyền thống (trước 1960) là những luật tục bất thành văn. Luật tục và quy ước về quản lý tàI nguyên của các bản người Thái liên quan tới 5 yếu tố sau: - Nguồn tài nguyên nơi định cư - Thời gian định cư - Mật độ dân cư - Sự xâm nhập của người từ bên ngoài - Mức độ giao lưu kinh tế - văn hoá Luật tục và quy ước là đỉnh cao của ý thức, trách nhiệm của cộng đồng bản làng. Nó đảm bảo cho cuộc sống hiện tạI của họ và sự bền vững của cuộc sống con cháu. Quy ước quản lý tàI nguyên (rừng, đất, nước) luôn gắn liền với những quy ước của sản xuất (trồng trọt, chăn nuôi) thuộc mảng quy ước về nguồn sinh sống của cộng đồng. Cùng với những luật pháp chung của nhà nước, quy ước bản làng rất cần thiếtvà hữu ích đói với cộng đồng dân cư địa phương, Quy ước mang tính cộng đồng cao, gắn liền lợi ích và trách nhiệm trong quản lý tài nguyên. Nội dung của quy ước thường là những vấn đề rất thiết thực trong quản lý tàI nguyên. mỗi quy ước thường có 3 phần: quyền lợi, trách nhiệm, hình phạt. Cùng với sự biến động của tự nhiên và xã hội cộng đồng người Thái có những cách ứng xử phù hợp, vì vậy hàng năm quy ước được cộng đồng tham gia thảo luận, bàn bạc, bổ sung sửa đổi (nếu cần). Chính sự mềm dẻo đảm bảo tính thiết thực của quy ước bản làng. Sức mạnh của các quy ước còn phụ thuộc một phần tác động của hệ thống luật pháp của nhà nước. Hiệu lực của các quy ước đòi hỏi sự hỗ trợ của nhà nước. Hiệu lực của các quy ước đòi hỏi sự hỗ trợ tích cực của các cấp chính quyền địa phương (như việc xử phạt đối vớinhững ngươì ngoài cộng đồng vi phạm quy ước). Cùng với luật pháp của nhà nước, luật tục và quy ước của bản làng về quản lý tàI nguyên đã gióp phần vào việc phát triển kinh tế - xã hội nông thôn và bảo vệ tàI nguyên môi trường. Ví dụ 4: Khu rừng Tạ Bó - Pù Cành/ “Suối nước mọc”, cộng đồng dân tộc Thái, bản Tân Hương, xã Yên Khê, huyện Con Cuông. Đây là một khu rừng không lớn, diện tích hiện nay chỉ khoảng 4 ha nằm ngay giữa bản, cạnh khe “nước mọc”, tại đây có những cây gỗ lớn đường kính 50 - 60 cm với các thành phần khác nhau: trám, hoàn linh, ngát, thôi thôi, si, sung, mỡ, dẻ, .... Rừng được khoanh vùng bảo vệ từ khi những gia đình đầu tiên đến lập bản (vào khoảng 100 năm trước). Trãi qua nhiều thế hệ người dân nơi đây vẫn tự giác tôn trọng các quy ước bất thành văn: không sử dụng sản phẩm. Người ta truyền rằng đây là vùng đất thiêng với đôi mắt rồng và khe nước mọc, nếu ai tắm ở đây hoặc bắt cá (cá lấu) để ăn thì sẽ bị phù thũng, ăn nhiều ngứa nhiều, ăn ít ngứa ít và có những trường hợp tử vong. Cộng đồng cũng lập ở đây “Đền miệu” để thờ cúng giữ yên mảnh đất và việc giữ rừng có liên quan đến giữ sạch nguồn nước Suối nước mọc. Ví dụ 6: Khu rừng dành cho nhóm hộ nghèo, cộng đồng người Thái, bản Khe Rạn, xã Bồng Khê, huyện Con Cuông. Trong quá trình giao đất giao rừng bản Khe Rạn có 15 hộ nghèo không có điều kiện nhận rừng, cộng đồng dành khoảng 30 ha làm rừng bản cho họ. Đây là khu rừng cách bản khoảng 3km, chỉ có một con đường độc đạo đi qua bản để ra bến sông. Quy ước của cộng đồng: mọi người dân bản đều được sử dụng rừng này để chăn thả trâu bò. Riêng 15 hộ nghèo được vào khai thác củi để bán với số lượng bằng phương thức vận chuyển (gánh hoặc vác mà không được sử dụng sức kéo khác). Quy ước đã được cộng đồng chấp nhận,việc kiểm tra được duy trì bởi toàn cộng đồng có sự hỗ trợ của thôn bản nhưng về cơ bản mọi thành viên đều tự giác thực hiện. Cách quản lý này có mặt tích cực sau: - Trong khi phần lớn người dân có hiểu biết thấp về chủ trương chính sách và kỹ thuật thì Ban lâm nghiệp buôn được chọn là những người có am hiểu nên dễ dàng tiếp cận chủ trương chính sách, kỹ thuật để lập kế hoạch và hướng dẫn người dân. Chính những người trong Ban lâm nghiệp là đầu mối liên lạc giữa người dân vànhóm tư vấn, các tổ chức quản lý cấp trên. - Cả buôn coi như đều được GĐGR nên mọi người đều có trách nhiệm bảo vệ và phát triển vốn rừng, các nghiệp vụ kỹ thuật lâm nghiệp như vệ sinh rừng, phát dọn dây leo, cây không tác dụng, phòng chống cháy...được tiến hành nhanh vì có sốđông người tham gia. -Hạn chế được tình trạng xâm lấn rừng của những đối tượng ngoài cộng đồng, đặc biệt là của những người di dân tự do nhờ sớm được phát hiện và có áp lựcđủ mạnh để trấn áp. -Không phát sinh mâu thuẫn giữa người được nhận đất nhận rừng và những người không được nhận ngay trong cộng đồng. -Rừng và đất rừng không bị chia manh mún. Tuy nhiên cách làm này cũng có những hạn chế sau: -Không phù hợp với chính sách hiện hành là GĐGR đến tận người dân, rừng phải có người chủ thực sự chứ không phải chủ chung chung. -Nhận thức về vai trò của rừng cũng như vai trò của người dân đến việc bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng không đồng đều. Vẫn còn một bộ phận người dân chưa coi rừng là tài sản của chính họ, vì vậy trách nhiệm của họ đối với rừng chưa cao, vẫn duy trì thói quen ỷ lại. -Sự phân chia các sản phẩm ngoài gỗ, nhất là những sản phẩm nhỏ lẻ như mật ong, nấm, thú rừng, song mây... khó đảm bảo sự đồng đều, từ đó dễ phát sinh mâu thuẫn ngay trong cộng đồng. -Dễ tạo ra hình thức “cai đầu dài” trong quản lý bảo vệ rừng, nếu như không hướng dẫn, uốn nắn Ban lâm nghiệp xã (hoặc buôn). 4. Quản lý dựa vào cộng đồng Để giúp cộng đồng dân cư có cơ sở pháp lý trong việc quản lý tài nguyên rừng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đã ban hành Thông tư "Hướng dẫn xây dựng Quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư thôn, làng, buôn, bản ấp" vào ngày 30 tháng 3 năm 1999 Về mặt lý luận, cộng đồng địa phương đóng vai trò rất quan trọng đối với quá trình thực hiện và giám sát quá trình thực hiện các quy định của quy ước. Tuy nhiên, theo truyền thống, họ coi công tác bảo vệ và phát triển môi trường là nhiệm vụ của các cơ quan chức năng đóng trên địa bàn. Đây cũng chính là lý do giải thích tại sao việc thực hiện các quy ước bảo vệ và phát triển môi trường tại cộng đồng còn chưa thực sự có hiệu quả. Điều này đòi hỏi phải có sự phối kết hợp nhịp nhàng giữa chính quyền các cấp, đoàn thể của địa phương để việc thực hiện các quy định của quy ước thực sự có hiệu quả. Cách tiếp cận từ dưới lên của dự án Lâm nghiệp xã hội và bảo tồn thiên nhiên Pù mát (LNXH&BTTN) cùng thực hiện trên địa bàn của lưu vực Sông Cả. Khác với CT 327 dự án LNXH&BTTH đã tạo điều kiện để già làng, trưởng bản tham gia vào ban quản lý dự án. Hệ thống khuyến nông viên thôn bản cũng được hình thành để giúp bà con tham gia dự án thực hiện tốt các mô hình sản xuất mà họ được lựa chọn. Hoạt động sản xuất được dự án hỗ trợ khá phong phú và được xây dựng dựa vào nhu cầu đăng ký của từng hộ gia đình ở các thôn bản trong vùng dự án, trên cơ sở đó dự án lập kế hoạch cho các hoạt động của mình tại từng thôn bản. Qua đó có thể thấy sự tham gia tích cực và chủ động của cán bộ và nhân dân địa phương, những người hưởng lợi từ chương trình dự án trong quá trình lập kế hoạch cho các hoạt động của dự án. Tuy mới triển khai được 2 năm nhưng dự án được người dân địa phương đánh giá rất cao về cách làm và hiệu quả của nó trong việc cải thiện điều kiện và tập quán sản xuất và thu nhập cho nhân dân trong vùng đệm. Những bài học kinh nghiệm - Cách tiếp cận áp đặt “từ trên xuống” đã không tạo ra sự tham gia tích cực của cán bộ và người dân địa phương vào việc quản lý tài nguyên cùng với sự quản lý yếu kém, sự thụ động trong việc lập kế hoạch và sự phụ thuộc về tài chính của chính quyền địa phương vào chính quyền trung ương là những nguyên nhân chính hạn chế thành công của các chương trình, chính sách quản lý tài nguyên của chính phủ trong thời gian qua. - Chính quyền địa phương cấp cơ sở cần được trao nhiều quyền hơn và cần được đảm bảo các điều kiện cần thiết về các nguồn lực, khả năng tiếp cận thông tin và hành lang pháp lý thuận lợi để thực thi các quyền được trao. - Để sự tham gia thực sự có hiệu quả cần xác định sự hưởng lợi rõ ràng cho các bên có liên quan trong quản lý tài nguyên, kể cả các cán bộ được trao quyền và người dân địa phương, có như vậy mới tạo ra động lực cho sự tham gia. - Người dân cần được thông tin đầy đủ về các chương trình dự án của chính phủ để họ có thể ra các quyết định đúng đắn và phù hợp về việc tham gia của họ vào các chương trình chính sách này. - Cần có cơ chế thích hợp cho việc kiểm tra, giám sát các hoạt động của các tổ chức và cá nhân được trao quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ được giao,t ừ đó đưa ra những biện pháp thích hợp nâng cao trách nhiệm giải trình đối với cấp trên và cả đối với người dân địa phương của các cá nhân, tổ chức được trao quyền. Đối với nghề cá ven biển, phá Tam Giang là một trong những điểm đầu tiên có hình thức quản lý dựa vào cộng đồng được áp dụng (Tôn Thất Pháp, 2002; Nguyễn Quang Vinh Bình, 2000; Trương Văn Tuyển, 2000). Để triển khai hoạt động quản lý cộng đồng khu nuôi tôm công nghiệp xã Quỳnh Bảng, dự án đã xây dựng hướng dẫn phát triển quản lý dựa vào cộng đồng (dự án VIE/97/030, 2002) bao gồm những bước sau đây: Khảo sát, chọn các điểm tham gia thử nghiệm trên cơ sở bộ tiêu chí chuẩn hóa. Thành lập các nhóm quản lý NTTS dựa vào cộng đồng theo tiêu chí trên cơ sở thống nhất với nguyện vọng của bà con, chính quyền địa phương, và với điều kiện cụ thể từng vùng. Xây dựng tổ chức, cơ cấu nhóm ( ban lãnh đạo, diện tích, số lượng thành viên) Hình thành quy chế, cam kết, quy định, điều lệ trên cơ sở đồng lòng nhất trí của các bên tham gia. Xây dựng cơ chế thực thi ( tài chính, hợp tác, giám sát, đánh giá, kiểm điểm) Xây dựng kế hoạch hoạt động cho nhóm trên cơ sở đồng lòng nhất trí của các bên tham gia. Tổ chức các hoạt động theo kế hoạch. Tổ chức giám sát thực hiện, đánh giá, tổng kết và nhân rộng.