Luận án Hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của kiểm toán nhà nước Việt Nam

án tuân thủ và kiểm toán hoạt động nên các phương pháp kiểm toán chủ yếu áp dụng là: Tính toán; kiểm tra hồ sơ, tài liệu (xem xét hồ sơ lưu trữ; phân tích thứ cấp và tra cứu tài liệu); hội thảo và chất vấn; phỏng vấn; thống kê mô tả; phân tích và đánh giá thông tin; phân tích hồi quy... Tùy từng trường hợp, từng nội dung kiểm toán, KTV xác định phương pháp kiểm toán phù hợp. Để xác định các phương pháp kiểm toán áp dụng KTV phải thực hiện các phân tích sau: - Việc đầu tiên cần làm là xác định thông tin nào cần thu thập để trả lời các câu hỏi, vấn đề đặt ra hay thông tin để kiểm toán được nội dung kiểm toán đã đặt ra; - Những phương pháp nào sẽ giúp thu thập thông tin, bằng chứng đó - Hạn chế của những phương pháp/bằng chứng thu thập đó là gì - Chi phí cho các phương pháp đó như thế nào - Đánh giá các hạn chế xem có thể chấp nhận được không, chi phí cho phương pháp đó có hợp lý không để lựa chọn phương pháp kiểm toán. Một nội 162 dung kiểm toán có thể áp dụng 01 phương pháp và có thể kết hợp nhiều phương pháp kiểm toán. Mục tiêu cuối cùng của kiểm toán dự toán NSNN là có ý kiến về báo cáo dự toán NSNN Chính phủ trình Quốc hội. Để thực hiện được mục tiêu này phải tập trung kiểm toán báo cáo về dự toán NSNN do Bộ Tài chính trình Chính phủ, Chính phủ trình Quốc hội và kết hợp với việc kiểm toán các báo cáo về dự toán của các đơn vị dự toán cấp I của NSTW (các bộ, ngành trung ương), của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Do đó các đơn vị thường được lựa chọn khi kiểm toán dự toán NSNN gồm: - Bộ Tài chính và các đơn vị trực thuộc như Tổng Cục thuế, Tổng Cục Hải quan, Kho bạc Nhà nước Trung ương. - Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các đơn vị trực thuộc. - Các bộ, ngành trung ương và các đơn vị trực thuộc; các bộ ngành trung ương và các đơn vị trực thuộc vừa là đơn vị sử dụng ngân sách để thực hiện nhiệm vụ vừa là đơn vị tổng hợp dự toán theo lĩnh vực do bộ, ngành phụ trách và có thể có phát sinh các khoản phải nộp NSNN (phí, lệ phí và có thể có các khoản thuế). - Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm các cơ quan tài chính tổng hợp cấp tỉnh (cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư, cơ quan thuế, cơ quan hải quan, kho bạc nhà nước ở địa phương); các sở, ban, ngành; các thành phố, thị xã, huyện trực thuộc tỉnh, thành phố; các xã... Tùy từng mục tiêu của mỗi cuộc kiểm toán và tùy thuộc môi trường pháp lý, năng lực chuyên môn của KTV để lựa chọn đơn vị kiểm toán cho phù hợp. Đối với kiểm toán dự toán NSNN có áp dụng loại hình kiểm toán hoạt động nên quá trình thực hiện kiểm toán phải áp dụng các tiêu chí đánh giá đã xây dựng trong kế hoạch kiểm toán để định hướng thu thập thông tin, bằng chứng kiểm toán và so sánh thông tin, bằng chứng thu thập được khi áp dụng các phương pháp kiểm toán phù hợp với tiêu chí đánh giá để hình thành các phát hiện kiểm toán. Trường hợp các tiêu chí đánh giá không phù hợp với thực tế thì KTV phải điều chỉnh, phát triển các tiêu chí kiểm toán. Lưu ý để kết quả kiểm toán dự toán NSNN thuyết phục thì phải xây dựng được bộ tiêu chí đánh giá hợp lý và bằng chứng thu thập được phải đầy đủ, phù hợp, xác đáng. 163 (3) Giai đoạn lập, phát hành báo cáo kiểm toán Báo cáo kiểm toán dự toán NSNN là ý kiến của KTNN về dự toán NSNN trình Quốc hội là cơ sở để Quốc hội thảo luận, quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW và các dự án, công trình quan trọng của quốc gia. Do ý nghĩa và tầm quan trọng của báo cáo kiểm toán dự toán NSNN nên việc lập báo cáo kiểm toán phải tuân thủ các chuẩn mực, qui trình của KTNN và các qui định pháp luật có liên quan. Việc lập báo cáo kiểm toán gồm các nội dung cơ bản sau: - Thứ nhất, chuẩn bị lập Báo cáo kiểm toán dự toán NSNN. Nội dung này gồm những công việc: Xác định các căn cứ lập báo cáo kiểm toán; phân loại và tổng hợp kết quả kiểm toán; phân công nhiệm vụ cụ thể cho các thành viên tổ soạn thảo báo cáo kiểm toán - Lập Báo cáo kiểm toán dự toán NSNN gồm các bước sau: Lập đề cương báo cáo kiểm toán và thông qua đề cương tại đoàn kiểm toán; soạn thảo và thống nhất dự thảo báo cáo trong đoàn kiểm toán; hoàn chỉnh báo cáo kiểm toán để gửi các đơn vị của KTNN có chức năng soát xét chất lượng kiểm toán và trình lãnh đạo KTNN xét duyệt; gửi dự thảo báo cáo kiểm toán dự toán NSNN lấy ý kiến tham gia của Bộ Tài chính và các cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến việc lập, tổng hợp dự toán NSNN. Qua kết quả nghiên cứu, Luận án đưa ra kết cấu và nội dung cụ thể của báo cáo kiểm toán dự toán NSNN thể hiện trong phụ lục số 4. - Nơi nhận báo cáo: Theo qui định tại điểm 4 Điều 15 Luật Kiểm toán Nhà nước, KTNN có nhiệm vụ trình ý kiến của Kiểm toán Nhà nước để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ NSTW, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia. Do đó kết quả kiểm toán dự toán NSNN sẽ được báo cáo với Quốc hội và văn bản để báo cáo chính là báo cáo kết quả kiểm toán dự toán NSNN. Khi viết báo cáo kiểm toán dự toán NSNN cần lưu ý một số vấn đề sau: - Đối tượng mà báo cáo hướng tới, theo đó cần hai loại báo cáo: Báo cáo đầy đủ (full report) để gửi cho các cơ quan chuyên môn, đơn vị được kiểm toán; báo cáo ngắn để gửi cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ Báo cáo ngắn nêu Phạm vi, mục đích, các phát hiện, kết luận và kiến nghị chủ yếu mang tính vĩ mô phục vụ công tác quản lý điều hành để cung cấp cho các đại biểu Quốc hội, 164 Quốc hội và Chính phủ vì trên thực tế báo cáo chuyên môn sẽ rất dài và dùng nhiều thuật ngữ chuyên môn. Đính kèm báo cáo kiểm toán nên có các phụ lục mô tả các phương pháp chính dùng trong cuộc kiểm toán để có thể xem xét, đánh giá được mức độ tin cậy của các bằng chứng kiểm toán. - Để Báo cáo kiểm toán dự toán NSNN có chất lượng thì các bằng chứng kiểm toán phải đủ mạnh; xem xét đủ đến các tác động (tác động về tài chính; tác động đến tổ chức, cơ cấu; tác động đến chính sách; tác động đến người dân). - Các kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán dự toán NSNN phải dựa trên những tiêu chí kiểm toán hợp lý (kể cả những tiêu chí được bổ sung, sửa đổi trong quá trình thực hiện kiểm toán) và đảm bảo rằng các nhà quản lý, các đơn vị được kiểm toán thống nhất với các tiêu chí kiểm toán; - Các thành viên chủ chốt của đoàn kiểm toán phải thảo luận nhóm để chia sẻ thông tin về cuộc kiểm toán và chia sẻ kinh nghiệm viết báo cáo; các phát hiện, dự thảo kiến nghị của cuộc kiểm toán nên được trao đổi với đơn vị ngay từ khi phát hiện, tránh gây bất ngờ cho đơn vị được kiểm toán và việc trao đổi, làm việc lấy ý kiến của đơn vị kiểm toán để hoàn chỉnh báo cáo kiểm toán cũng hết sức cần thiết. - Để báo cáo kiểm toán dự toán NSNN có chất lượng KTV phải chuẩn bị các đề xuất, kiến nghị sớm trong quá trình kiểm toán, chứ không phải bổ sung vào cuối quá trình; cân nhắc và tập trung vào các bên liên quan khác nhau mà kiến nghị kiểm toán sẽ tác động để định hướng cho việc thực hiện kiểm toán và viết báo cáo kiểm toán; các kiến nghị kiểm toán phải có ý nghĩa, có tác dụng, phải cụ thể, rõ ràng và hữu ích đồng thời nên tránh những đề xuất, kiến nghị nhỏ nhặt và phải luôn hướng về bức tranh tổng quan; cần phải xem xét đến tính khả thi của các kiến nghị và việc tham khảo những nội dung tốt, có chất lượng của các báo cáo kiểm toán trước đây là hết sức cần thiết nhưng phải tránh không đi lại lối mòn. Ngoài ra, để người đọc có thể hiểu báo cáo một cách tốt nhất, không suy diễn thì báo cáo kiểm toán dự toán NSNN phải được viết bằng ngôn ngữ trong sáng, không dùng quá nhiều thuật ngữ chuyên ngành, không dùng từ địa phương, trong báo cáo cũng nên sử dụng bảng biểu, sơ đồ đơn giản và dễ hiểu để trình bày số liệu. - Để báo cáo kiểm toán dự toán NSNN có chất lượng thì sau khi lập báo cáo kiểm toán, KTV phải rà soát, biên tập lại và lưu ý rà soát lại các thành phần của báo 165 cáo, tính lô-gíc của báo cáo; rà soát các lỗi soạn thảo, lỗi số học; rà soát các chú thích, giải thích; kiểm tra lại hình thức trình bày văn bản theo quy định; xem xét các ý kiến (nếu có) từ phía đơn vị được kiểm toán để xác định những vấn đề còn gây tranh cãi đã được giải quyết thỏa đáng hay chưa. 3.2.4. Hoàn thiện tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước Kiểm soát chất lượng kiểm toán là yêu cầu quan trọng trong hoạt động kiểm toán nhằm bảo đảm các công việc trong hoạt động kiểm toán phải được kiểm tra, soát xét; các KTV tham gia hoạt động kiểm toán phải được giám sát, kiểm tra hướng tới mục tiêu là các công việc được thực hiện một cách chuẩn hóa góp phần nâng cao chất lượng kiểm toán. Nhận thức được vấn đề đó, KTNN đã thành lập Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán và đẩy mạnh kiểm soát chất lượng kiểm toán. Tuy nhiên hiện nay trong các qui định của KTNN chưa đề cập đến kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN đồng thời chất lượng kiểm soát chất lượng kiểm toán của KTNN còn hạn chế (cả chính sách kiểm soát lẫn thực hiện kiểm soát). Vì vậy, để tổ chức tốt công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN cần tập trung giải quyết một số vấn đề sau: (1) Xác định nội dung, chủ thể và đối tượng chịu sự kiểm soát chất lượng kiểm toán khi kiểm toán dự toán NSNN - Xác định các nội dung cần kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN, gồm: Kiểm soát chất lượng kế hoạch kiểm toán dự toán NSNN; kiểm soát chất lượng thực hiện kiểm toán dự toán NSNN; kiểm soát chất lượng báo cáo kiểm toán dự toán NSNN; kiểm soát hồ sơ kiểm toán. - Xác định chủ thể thực hiện kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN gồm: KTV tự soát xét chất lượng công việc được giao; tổ trưởng tổ kiểm toán soát xét chất lượng kiểm toán của tổ và của các KTV trong tổ kiểm toán; trưởng đoàn kiểm toán soát xét chất lượng kiểm toán của đoàn kiểm toán, các tổ kiểm toán và các KTV trong đoàn kiểm toán; Kiểm toán trưởng chuyên ngành, khu vực tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán của cuộc kiểm toán dự toán NSNN; các Vụ tham mưu thực hiện kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán 166 NSNN theo chức năng, nhiệm vụ để tham mưu cho Tổng Kiểm toán Nhà nước kiểm soát chất lượng kiểm toán. - Xác định đối tượng chịu sự kiểm soát chất lượng kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN gồm: Các KTV, các tổ kiểm toán, các đoàn kiểm toán tham gia kiểm toán dự toán NSNN; Thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc kiểm toán dự toán NSNN. - Xác định loại hình kiểm soát áp dụng: Kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN áp dụng 2 loại kiểm soát: Kiểm soát của các Vụ chức năng (ngoại kiểm) đối với hoạt động kiểm toán trừ Vụ Tổng hợp vì là đơn vị chủ trì kiểm toán dự toán NSNN; kiểm soát của Vụ Tổng hợp và của các KTNN chuyên ngành (khu vực) đối với các hoạt động kiểm toán của đơn vị (nội kiểm). (2) Hoàn thiện các chính sách kiểm soát để tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN - Hoàn thiện chính sách kiểm soát chất lượng KTV về năng lực và đạo đức nghề nghiệp: KTNN cần có hệ thống chính sách kiểm soát năng lực và đạo đức nghề nghiệp của KTV hoàn chỉnh, đồng bộ, nhất quán, từ tiêu chuẩn ngạch bậc, tuyển dụng, đào tạo đến theo dõi, đánh giá, sử dụng và đãi ngộ để phát triển đội ngũ KTV đảm bảo đủ về số lượng, hợp lý về cơ cấu; có kiến thức, kỹ năng và đạo đức nghề nghiệp tương xứng với yêu cầu kiểm toán dự toán NSNN. - Hoàn thiện mẫu biểu hồ sơ kiểm toán dự toán NSNN: Hệ thống mẫu biểu, hồ sơ kiểm toán là tài liệu, bằng chứng bằng văn bản để minh chứng cho các kết quả kiểm toán, đồng thời là cơ sở để kiểm soát chất lượng kiểm toán. Vì vậy để kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN thì hệ thống mẫu biểu, hồ sơ kiểm toán cần phải được chuẩn hoá và phản ánh đầy đủ diễn biến của hoạt động kiểm toán dự toán NSNN; dễ ghi chép, đảm bảo tính đồng bộ, nhất quán và thuận lợi cho quá trình tổng hợp kết quả kiểm toán, lập các báo cáo kiểm toán dự toán NSNN. - Hoàn thiện các chính sách khác để bảo đảm tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN như nghiên cứu, xây dựng bổ sung Quy định trình tự lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán; Quy định về lấy ý kiến chuyên gia, trưng cầu giám định chuyên môn và về sử dụng tài liệu làm việc của KTV khác; Quy định về sử dụng cộng tác viên kiểm toán... 167 (3) Hoàn thiện tổ chức, bộ máy để tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN như tăng cường năng lực cho các Vụ tham mưu nhất là Vụ Chế độ và kiểm soát chất lượng kiểm toán; tăng cường năng lực và giao nhiệm vụ kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN cho Phòng tổng hợp của các KTNN chuyên ngành và khu vực. (4) Thực hiện kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm toán dự toán NSNN với nội dung chủ yếu là: kỹ năng và trình độ nghiệp vụ của KTV; sự phù hợp của việc phân công nhiệm vụ (giao việc) cho KTV; việc thực hiện các quy chế và giám sát đối với KTV; tính khả thi của mục tiêu kiểm toán và thực hiện mục tiêu kiểm toán; việc thực hiện quy trình kiểm toán; đạo đức nghề nghiệp của KTV theo nguyên tắc: chính trực, độc lập, khách quan và bí mật nghề nghiệp theo các chuẩn mực kiểm toán quy định, không vi phạm các điều cấm. Hình thức kiểm soát dựa trên sự kiểm soát của nội bộ đoàn kiểm toán, Kiểm toán trưởng - Nội kiểm; và kiểm soát của các đơn vị chuyên trách - Ngoại kiểm, qua các cấp độ kiểm soát trong từng giai đoạn của quy trình kiểm toán. Các phương pháp kiểm soát thường được sử dụng là: giám sát, soát xét, thẩm định, đối chiếu, phỏng vấn Trên thực tế, các phương pháp này được lựa chọn, kết hợp sử dụng tuỳ theo các nội dung, giai đoạn kiểm toán và chủ thể kiểm soát. Thực hiện kiểm soát các hoạt động sau: - Kiểm soát chất lượng kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán dự toán NSNN về việc khảo sát, thu thập thông tin; đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông tin thu thập được để xác định mục tiêu, nội dung, phạm vi kiểm toán và phương pháp kiểm toán thích hợp; nội dung kế hoạch kiểm toán; tiêu chí đánh giá dự toán NSNN được thiết lập trong kế hoạch kiểm toán. - Kiểm soát chất lượng thực hiện kiểm toán kiểm toán dự toán NSNN tập trung kiểm soát: Việc lập kế hoạch kiểm toán chi tiết của tổ kiểm toán; việc thực hiện kế hoạch kiểm toán chi tiết và thực hiện kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán; việc áp dụng các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán để thu thập và đánh giá các bằng chứng kiểm toán; đạo đức nghề nghiệp KTV; kiểm tra việc thực thi trách nhiệm kiểm soát của Tổ trưởng tổ kiểm toán, Trưởng đoàn kiểm toán, Kiểm toán trưởng và các cấp độ khác trong giai đoạn thực hiện kiểm toán về: thẩm quyền kiểm soát; nội dung và phạm vi kiểm soát; thời gian và chất lượng kiểm soát; 168 phương pháp kiểm soát; các ý kiến chỉ đạo, điều hành, xử lý các tình huống trong quá trình kiểm toán - Kiểm soát chất lượng báo cáo kiểm toán dự toán NSNN: Tập trung kiểm soát: thời hạn lập, quy trình lập, xét duyệt và gửi báo cáo kiểm toán theo đúng quy định của Luật Kiểm toán nhà nước và quy định của KTNN; kết cấu báo cáo kiểm toán theo đúng mẫu quy định của KTNN; kiểm soát nội dung của báo cáo kiểm toán. (5) Xây dựng quy trình kiểm soát hồ sơ kiểm toán dự toán NSNN (kiểm soát sau khi cuộc kiểm toán kết thúc) điều này là hết sức cần thiết vì hồ sơ kiểm toán phản ánh toàn bộ quá trình, diễn biến của cuộc kiểm toán. Kết quả của mỗi nội dung công việc trong mỗi giai đoạn của quy trình kiểm toán đều thể hiện tại tài liệu, giấy tờ làm việc của KTV, tổ kiểm toán, đoàn kiểm toán được lưu trữ trong hồ sơ kiểm toán. Kiểm soát hồ sơ (kiểm soát sau khi cuộc kiểm toán kết thúc) là một hoạt động kiểm soát chất lượng kiểm toán nhằm đánh giá thực trạng việc chấp hành các quy định của KTNN về hồ sơ kiểm toán, tuân thủ các chuẩn mực, quy trình và nguyên tắc chuyên môn trong hoạt động kiểm toán được ghi chép, phản ánh trong hồ sơ kiểm toán; phát hiện các hạn chế, thiếu sót và xác định nguyên nhân để đề xuất kịp thời các biện pháp khắc phục hạn chế, góp phần hoàn thiện hệ thống kiểm soát chất lượng kiểm toán, chuẩn mực, quy trình chuyên môn nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán. Ngoài các giải pháp cơ bản nêu trên, để tăng cường kiểm soát chất lượng kiểm toán, nhất là kiểm soát đạo đức nghề nghiệp và hành vi ứng xử của KTV, KTNN cần nghiên cứu thực hiện thêm các giải pháp sau: - Thiết lập cơ chế, mối quan hệ phối hợp với các đơn vị được kiểm toán trong việc giám sát hoạt động KTV, đặc biệt là đạo đức nghề nghiệp, tác phong và ứng xử của KTV. - Xây dựng kênh thông tin với đơn vị được kiểm toán và nhân dân trong việc giám sát hoạt động kiểm toán. - Có cơ chế tham khảo ý kiến chuyên gia về nội dung, văn phạm, kết cấu của báo cáo kiểm toán dự toán NSNN thông qua hình thức như: hội thảo, phiếu đóng góp ý kiến. Đây là hình thức được nhiều cơ quan KTNN trên thế giới sử dụng để nâng cao chất lượng báo cáo kiểm toán. 169 3.2.5. Nâng cao chất lượng kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước để cung cấp thông tin cho việc đánh giá dự toán ngân sách nhà nước Chất lượng kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách có liên quan chặt chẽ đến chất lượng dự toán NSNN, bởi vì nó cung cấp các thông tin chính xác và đầy đủ chi tiết của từng mục thu, chi; lĩnh vực thu, chi; số thu, chi của từng cấp ngân sách để đánh giá tình hình thực hiện thực tế so với dự toán NSNN từ đó chỉ ra những hạn chế trong việc soạn lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN các năm trước để rút kinh nghiệm cho việc lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN các năm sau. Đồng thời kết quả kiểm toán quyết toán ngân sách còn cung cấp thông tin về kết quả áp dụng những giải pháp của chính quyền các cấp trong quá trình quản lý và điều hành ngân sách và tình hình, kết quả thực hiện dự toán ngân sách của năm trước, làm cơ sở cho việc ước thực hiện dự toán thu, chi ngân sách năm nay sát với thực tế. Các nguồn tài liệu, số liệu này giúp cho việc phân tích, đánh giá đưa ra dự báo về tốc độ tăng trưởng ngân sách của năm kế hoạch, từ đó xây dựng dự toán ngân sách sát với thực tế, có tính khả thi hơn. Như vậy, nâng cao chất lượng kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách là một trong những giải pháp quan trọng trong việc nâng cao chất lượng kiểm toán dự toán NSNN, giúp cho KTNN tư vấn cho Quốc hội, HĐND các cấp quyết định dự toán NSNN. Để nâng cao chất lượng kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cần thực hiện tốt các giải pháp cơ bản sau: (1) Tăng số lượng các cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, hướng tới mục tiêu kiểm toán hàng năm đối với báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, áp dụng đồng thời cả 3 loại hình kiểm toán: Kiểm toán báo cáo tài chính để xác nhận số thu, chi ngân sách; kiểm toán tuân thủ để đánh giá việc tuân thủ pháp luật trong quản lý, sử dụng ngân sách và từng bước áp dụng kiểm toán hoạt động để đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và điều hành NSNN. (2) Rà soát sửa đổi để hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm toán, quy trình kiểm toán ngân sách (ngân sách địa phương và ngân sách bộ, ngành), quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN để chuẩn hóa các qui định về kiểm toán quyết toán ngân sách nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán (3) Rà soát sửa đổi để hoàn thiện hệ thống mẫu biểu, biên bản kiểm toán, báo cáo kiểm toán của tổ kiểm toán, báo cáo kiểm toán của đoàn kiểm toán cho phù hợp 170 khi áp dụng cả 3 loại hình kiểm toán (kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán hoạt động); (4) Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn về kiểm toán ngân sách cả về lý luận và thực tiễn để nâng các chất lượng kiểm toán; (5) Đổi mới phương thức tổ chức kiểm toán ngân sách, lập kế hoạch kiểm toán trên cơ sở đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu kiểm toán; tăng cường cả về thời gian và nhân lực cho kiểm toán công tác quản lý, điều hành ngân sách của một cấp chính quyền tại các cơ quản lý tài chính tổng hợp (Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, cục Thuế, cục Hải quan...) để đánh giá công tác quản lý, điều hành ngân sách và xác nhận tổng số thu, chi ngân sách của một cấp chính quyền. 3.2.6. Nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp cho kiểm toán viên Theo khoản 14 trong tuyên bố LIMA của ITOSAI "Nhân viên cơ quan kiểm toán tối cao phải có đầy đủ năng lực và tư cách đạo đức để hoàn thành nhiệm vụ của mình. Và ngay từ lúc tuyển dụng vào biên chế của cơ quan kiểm toán tối cáo cần phải tuyển những nhân viên có kiến thức và năng lực trên mức trung bình, có kinh nghiệm làm việc ở mức thỏa đáng" [14, tr.6]. Như vậy chất lượng hoạt động của cơ quan KTNN phụ thuộc vào số lượng, chất lượng của KTV. Để không ngừng nâng cao năng lực hoạt động của cơ quan KTNN và chất lượng kiểm toán dự toán NSNN, KTNN cần tiêu chuẩn hoá đội ngũ KTV nhà nước về trình độ chuyên môn nghiệp vụ, về phẩm chất đạo đức, năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ và trình độ chuyên môn hoá, theo hướng: thống nhất, đa dạng (đa dạng hoá ngành nghề, đa dạng hoá môi trường đào tạo, đa dạng hoá kiến thức bổ trợ...). Từ đó, cân đối giữa số lượng KTV hiện có với nhu cầu nhiệm vụ để xác định số lượng KTV cần tuyển dụng thêm. Trong quá trình tuyển chọn cần chú ý tính cân đối, hợp lý giữa cơ cấu ngành nghề, như các chuyên ngành thu, chi ngân sách; đầu tư xây dựng cơ bản...; cân đối giữa cán bộ, KTV đã có kinh nghiệm công tác trong lĩnh vực tài chính, ngân sách, nhất là công tác trong ngành tài chính với việc tổ chức thi tuyển tiếp nhận KTV từ sinh viên tốt nghiệp đại học. Đồng thời KTNN có chính sách, chế độ đãi ngộ hợp lý đối với đội ngũ cán bộ, KTV để tránh việc tiêu cực, phiền hà, sách nhiều đối với đơn vị được kiểm toán. Phải nhìn nhận từ thực tế rằng đội ngũ các công chức kiểm toán của KTNN hiện nay được hình thành từ nhiều nguồn đào tạo 171 khác nhau có thể đáp ứng yêu cầu trước mắt nhưng về lâu dài thì chưa đáp ứng được yêu cầu. Cần phải xây dựng chiến lược đào tạo đội ngũ công chức kiểm toán về mọi mặt và có mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng cụ thể, thích hợp với từng giai đoạn, trước hết là về chuyên môn nghiệp vụ, trong đó chú trọng bồi dưỡng về kinh nghiệm kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách và dự toán NSNN. Vấn đề là muốn kiểm tra, kiểm soát được đối tượng và chỉ cho họ thấy những khiếm khuyết thì trước hết KTV phải có trình độ, kiến thức, sự hiểu biết và kinh nghiệm hơn các đối tượng được kiểm toán. Để kiểm toán dự toán NSNN, KTV phải có chuyên môn cao, am hiểu nhiều lĩnh vực, cả những vấn đề vi mô và vĩ mô. Muốn vậy việc đào tạo, bồi dưỡng kiến thức cho KTV phải theo hướng chuyên sâu theo từng loại hình kiểm toán đặc biệt chú trọng đào tạo về kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động, trong đó chú trọng việc đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ về kiểm toán hoạt động, nâng cao trình độ phân tích tổng hợp, các kiến thức quản lý kinh tế, tài chính vĩ mô; kết hợp với việc đào tạo theo từng chuyên đề như, thẩm định dự toán, kiểm toán quá trình đấu thầu, kiểm toán báo cáo quyết toán công trình, kiểm toán điều tra, lập báo cáo kiểm toán... có như vậy mới có thể tiến hành kiểm toán dự toán NSNN bảo đảm chất lượng. Bên cạnh việc nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn, KTNN cũng cần chú trọng việc trau dồi và nâng cao đạo đức nghề nghiệp cho KTV để bảo đảm chất lượng của hoạt động kiểm toán, hạn chế những thiếu sót của KTV, giữ gìn uy tín cho cơ quan KTNN. 3.3. ĐIỀU KIỆN ĐỂ THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 3.3.1. Về phía Nhà nước Để phát huy vai trò của KTNN, trong những năm gần đây Đảng, Nhà nước luôn quan tâm đến việc tăng cường năng lực cho KTNN, nâng cao hiệu lực pháp lý cho hoạt động của KTNN, để KTNN thực sự trở thành một công cụ kiểm tra, kiểm soát mạnh trong hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước, giúp các cơ quan Đảng, Nhà nước thiết lập cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ các hoạt động tài chính, tiền tệ, kịp thời ngăn chặn các hành vi gian lận, thiếu minh bạch, vi phạm pháp luật... và cả những tác động xấu từ môi trường khu vực và quốc tế, bảo đảm an ninh 172 tài chính quốc gia. Cùng với việc hoàn chỉnh pháp luật quản lý tài chính ngân sách, Luật KTNN và hiến pháp sửa đổi đã hiến định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN nhờ đó khắc phục được hạn chế của các văn bản quy phạm pháp luật trước đây quy định về tổ chức, hoạt động của KTNN, nâng cao địa vị pháp lý cho KTNN. Tuy nhiên để đảm bảo tính độc lập cho KTNN, tạo điều kiện cho KTNN kiểm toán dự toán NSNN một cách hiệu quả cần phải bổ sung sửa đổi một số văn bản, cụ thể: Thứ nhất, đối với Luật ngân sách nhà nước Nên bổ sung vào Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật một số nội dung: - Bổ sung các quy định về nhiệm vụ quyền hạn của KTNN về kiểm toán NSNN ở cả 3 khâu của chu trình ngân sách (lập dự toán, thực hiện dự toán, kế toán quyết toán NSNN) làm cơ sở cho việc quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ của KTNN về kiểm toán toàn bộ các khâu trong chu trình ngân sách. Bởi vì theo qui định của Luật NSNN hiện hành thì KTNN chủ yếu kiểm toán bước thứ ba của chu trình ngân sách (kế toán, quyết toán NSNN). - Quy định thêm trách nhiệm, nhiệm vụ gửi dự toán ngân sách hàng năm của các cơ quan, đơn vị, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cho KTNN vào các điều luật có liên quan của Luật NSNN. - Hiện tại theo qui định của Luật NSNN, thì thời gian thẩm tra dự toán NSNN tương đối ngắn. Để việc kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả thì cần phải sửa đổi các qui định trong Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn luật để có thể kiểm toán một cách chất lượng có hiệu quả dự toán NSNN. Thứ hai, đối với Luật Kiểm toán Nhà nước Địa vị pháp lý của cơ quan KTNN trong hệ thống các cơ quan kiểm tra, kiểm soát tài chính công của Nhà nước hiện nay đã được quy định trong Luật kiểm toán, KTNN là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập chỉ tuân thủ theo pháp luật, giúp Quốc hội thực hiện có hiệu quả chức năng quyết định và giám sát NSNN. Đây là một quyết sách đúng đắn có căn cứ khoa học và thực tiễn, phù hợp với xu hướng phát triển và thông lệ quốc tế. Hầu hết các nước trên thế giới đều qui định việc kiểm tra giám sát từ bên ngoài hệ thống NSNN do cơ quan KTNN tiến hành. Mục đích của hệ 173 thống giám sát này là đảm bảo tính độc lập, khách quan trong việc kiểm tra và xử lý những vấn đề mà hệ thống kiểm soát nội bộ chưa giải quyết được. Muốn cho hoạt động của KTNN có hiệu quả thì một trong những vấn đề quan trọng là phải tăng cường năng lực và địa vị pháp lý cho cơ quan KTNN. Từ khi thực hiện Luật KTNN, nhiệm vụ của KTNN không chỉ dừng lại ở việc kiểm toán Báo cáo Quyết toán NSNN, quyết toán của các cấp ngân sách, các cơ quan đơn vị sử dụng ngân sách mà KTNN còn phải thực hiện nhiệm vụ thẩm tra dự toán ngân sách và trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ NSTW. Tuy nhiên tại điểm 5 Điều 15 của Luật KTNN qui định KTNN “tham gia với Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, phương án điều chỉnh dự toán NSNN...” Với qui định này có ý kiến cho rằng việc xem xét, kiểm tra dự toán NSNN của KTNN chỉ dừng lại ở mức độ phối hợp cùng với các cơ quan chức năng khi được Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội mời tham dự và như vậy tính độc lập, việc chủ động của KTNN hầu như không có và KTNN sẽ không thể có ý kiến của riêng mình về dự toán NSNN trình Quốc hội. Vì thế để có thể trình Quốc hội ý kiến của mình về dự toán NSNN thì phải bổ sung vào Luật hoặc cụ thể hóa bằng các văn bản dưới luật những qui định về vai trò và trách nhiệm cụ thể của KTNN trong việc kiểm toán dự toán NSNN. Ngoài việc sửa đổi bổ sung Luật NSNN, Luật KTNN một số điều kiện cần thiết khác Nhà nước, các bộ, ngành, địa phương cần quan tâm thực hiện để tổ chức kiểm toán dự toán NSNN một cách hiệu quả: - Nhà nước cần có qui định rõ ràng, cụ thể để các bộ, ngành, các địa phương phải phối hợp với KTNN trong quá trình kiểm toán dự toán NSNN và cung cấp đầy đủ, kịp thời thông tin liên quan đến dự toán NSNN theo yêu cầu của KTNN. - Nhà nước cần hoàn thiện hệ thống định mức chế độ chi tiêu: Hệ thống định mức chi tiêu ngân sách là căn cứ để đơn vị cơ sở xây dựng ngân sách. Để dự toán được xây dựng đúng đắn, chính xác, phù hợp với khả năng chi tiêu thì cần phải có hệ thống định mức chi tiêu hoàn chỉnh. Hệ thống định mức cũng là căn cứ để KTNN thực hiện kiểm toán đánh giá việc lập dự toán ngân sách của các bộ, cơ quan 174 trung ương và địa phương. Do vậy, để chất lượng dự toán NSNN và hiệu quả công tác kiểm toán dự toán NSNN được nâng cao thì hoàn thiện hệ thống định mức chi tiêu ngân sách là yếu tố quan trọng, cần thiết. - Nhà nước bảo đảm đủ kinh phí và các trang, thiết bị cần thiết cho tổ chức và hoạt động của KTNN; có chế độ đãi ngộ thích đáng đối với KTV nhà nước trong khi thực hiện nhiệm vụ. - Các bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, đơn vị được kiểm toán tăng cường tham gia ý kiến, phản biện để các kết quả, kết luận và kiến nghị về dự toán NSNN bảo đảm chất lượng, có tính khả thi. 3.3.2. Về phía Kiểm toán Nhà nước Thứ nhất, hoàn thiện cơ cấu tổ chức của KTNN phù hợp với nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN Ở nước ta hiện nay, theo quy định của Luật NSNN, mỗi cấp hành chính Nhà nước đều gắn với một cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách là một bộ phận cấu thành của NSNN. Tuy nhiên mỗi cấp ngân sách lại được phân cấp cụ thể về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn trong quản lý thu, chi NSNN từ việc lập, chấp hành đến kế toán, quyết toán NSNN. Do đó mỗi cấp ngân sách đều là đối tượng kiểm toán dự toán NSNN của KTNN. Như vậy, để có thể kiểm toán toàn diện dự toán NSNN thì KTNN cần phải giao nhiệm vụ kiểm toán dự toán ngân sách địa phương cho các KTNN khu vực; kiểm toán dự toán các bộ, ngành cho các KTNN chuyên ngành; giao nhiệm vụ chủ trì và hướng dẫn kiểm toán dự toán NSNN cho Vụ Tổng hợp. Theo cách tổ chức này, KTNN giao nhiệm vụ kiểm toán dự toán ngân sách cho các KTNN chuyên ngành và KTNN các khu vực như sau: - Đối với dự toán của các bộ, ngành trung ương giao cho các Kiểm toán chuyên ngành thực hiện. - Đối với dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giao cho KTNN các khu vực thực hiện. - Đối với dự toán NSNN giao cho Vụ Tổng hợp chủ trì phối hợp với các KTNN chuyên ngành, khu vực thực hiện. - Đối với các chương trình, dự án quan trọng quốc gia giao cho KTNN chuyên ngành IV hoặc chuyên ngành V thực hiện kiểm toán trước khi trình Quốc hội quyết định đầu tư. 175 - Vụ Tổng hợp ngoài việc chủ trì kiểm toán dự toán NSNN còn hướng dẫn và kiểm soát các KTNN chuyên ngành, khu vực thực hiện kiểm toán dự toán NSNN các bộ, ngành, các địa phương bảo đảm tập trung thống nhất. - Giao nhiệm vụ kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN cho các vụ tham mưu đặc biệt là Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán. Để bảo đảm cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ cần tăng cường nhân sự có chất lượng cho Vụ Tổng hợp; đối với các KTNN chuyên ngành, khu vực giao nhiệm vụ chủ trì kiểm toán dự toán NSNN các bộ, ngành, địa phương thuộc nhiệm vụ kiểm toán của đơn vị cho Phòng Tổng hợp và giao trách nhiệm phối hợp cho các phòng nghiệp vụ; đối với các vụ tham mưu cũng nên lựa chọn một phòng thích hợp để giao nhiệm vụ kiểm toán dự toán NSNN và nhiệm vụ tham mưu, nhiệm vụ kiểm soát chất lượng kiểm toán chất lượng kiểm toán dự toán NSNN. Thứ hai, tăng cường đủ về mặt số lượng và nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp cho KTV Để phát triển kiểm toán dự toán NSNN, KTNN cần tăng cường số lượng, chất lượng KTV chuyên sâu về kiểm toán NSNN và kiểm toán dự toán NSNN bằng cách tuyển dụng và đào tạo chuyên sâu về kiểm toán NSNN và dự toán NSNN. Đồng thời không ngừng bồi dưỡng, tập huấn cho KTV về kiểm toán NSNN và kiểm toán dự toán NSNN. Thứ ba, hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, qui trình và hồ sơ mẫu biểu kiểm toán Hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm toán, bổ sung thêm các nội dung áp dụng cho hình thức kiểm toán dự toán NSNN (kiểm toán trước); ban hành Quy trình kiểm toán dự toán NSNN; xây dựng hệ thống hồ sơ mẫu biểu áp dụng cho kiểm toán dự toán NSNN, đây là một điều kiện cần thiết để nâng cao chất lượng, hiệu quả trong việc kiểm toán dự toán NSNN hàng năm. Thứ tư, xây dựng và ban hành sổ tay kiểm toán dự toán NSNN Sổ tay kiểm toán dự toán NSNN phải được xây dựng dựa trên các chuẩn mực kiểm toán của KTNN Việt Nam, phù hợp với điều kiện thực tiễn hoạt động của KTNN Việt Nam trên cơ sở tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm kiểm toán của các nước trên thế giới. 176 Sổ tay kiểm toán dự toán NSNN phải bao quát được cả việc kiểm toán dự toán NSNN và kiểm toán dự toán ngân sách các bộ, ngành, các địa phương; nội dung sổ tay phải hướng dẫn được những nội dung cơ bản sau: Việc khảo sát, thu thập thông tin và đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu để lập kế hoạch kiểm toán dự toán NSNN; xác định mục tiêu, nội dung kiểm toán; tài liệu cần thu thập; phương pháp, kỹ thuật thu thập bằng chứng kiểm toán cho mỗi nội dung kiểm toán đặc biệt là xây dựng được hệ thống tiêu chí để đánh giá dự toán NSNN. Thứ năm, tăng cường trang bị, ứng dụng công nghệ thông tin vào kiểm toán dự toán NSNN KTNN cần nghiên cứu hoặc mua các phần mềm chương trình kiểm toán, lập kế hoạch kiểm toán, lập báo cáo kiểm toán, quản lý hồ sơ kiểm toán; ứng dụng các công nghệ kiểm toán, quản lý hiện đại; trang bị internet (thiết bị bắt sóng wifi) để truyền dữ liệu, tài liệu đáp ứng yêu cầu kiểm soát kịp thời, liên tục từ xa của Trưởng Đoàn kiểm toán, Kiểm toán trưởng. Đồng thời, KTNN cũng nên thành lập ngân hàng dữ liệu theo dõi các thông tin phục vụ cho kiểm toán dự toán NSNN và các kết quả kiểm toán dự toán NSNN các niên độ trước. Ngân hàng dữ liệu là công cụ hỗ trợ rất tốt cho KTV bổ sung các kỹ năng và kinh nghiệm thực tiễn cho quá trình đào tạo, bồi dưỡng và thực hành kiểm toán dự toán NSNN. Thứ sáu, xác lập mối quan hệ giữa KTNN với Quốc hội và HĐND các cấp Xác lập mối quan hệ giữa KTNN với Quốc hội về việc cung cấp thông tin định kỳ phục vụ cho việc giám sát của Quốc hội, thiết lập mối quan hệ giữa KTNN với HĐND các cấp trong việc phối hợp, kết hợp cung cấp thông tin, tài liệu trong việc kiểm toán dự toán, báo cáo quyết toán NSNN, từ việc lập kế hoạch kiểm toán đến việc thực hiện kiểm toán và thông báo, công khai kết quả kiểm toán. Tạo điều kiện cho KTNN thực hiện tốt việc kiểm toán dự toán, kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách phục vụ cho Quốc hội, HĐND quyết định dự toán NSNN và phê chuẩn quyết toán NSNN. 177 Kết luận Chương 3 Trên cơ sở nghiên cứu lý luận ở Chương 1 và phân tích, đánh giá thực trạng ở Chương 2, Luận án đề xuất 3 định hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán NSNN như sau: (1) Từng bước phát triển kiểm toán dự toán NSNN phù hợp với điều kiện thực tiễn tiến tới kiểm toán dự toán NSNN trên cơ sở kiểm toán dự toán ngân sách của các bộ, ngành và các địa phương, theo đó giai đoạn trước mắt KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN trình Quốc hội quyết định sau đó dần dần sẽ tham gia với các địa phương và các bộ, ngành khi xây dựng dự toán NSNN; về lâu dài KTNN thực hiện kiểm toán toàn diện dự toán NSNN bao gồm cả việc kiểm toán dự toán của các bộ, ngành, các địa phương; (2) gắn kết chặt chẽ giữa kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động khi tổ chức kiểm toán dự toán NSNN; (3) tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm các đơn vị trực thuộc của KTNN. Chương này cũng đề xuất 6 nhóm giải pháp để hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán NSNN, đó là: (1) Hoàn thiện cơ sở pháp lý để tổ chức kiểm toán dự toán NSNN; (2) Hoàn thiện tổ chức bộ máy, nhân sự để kiểm toán dự toán NSNN; (3) Hoàn thiện việc tổ chức thực hiện kiểm toán theo qui trình kiểm toán dự toán NSNN; (4) Hoàn thiện tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN; (5) Nâng cao chất lượng kiểm toán quyết toán NSNN để cung cấp thông tin cho việc đánh giá dự toán NSNN; (6) Nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp cho kiểm toán viên. Đồng thời tại chương này cũng đề xuất các điều kiện đối với Nhà nước và đối với KTNN để thực hiện các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam. 178 KẾT LUẬN Với qui định của Luật KTNN, KTNN Việt Nam đã có đủ căn cứ pháp lý để tiến hành kiểm toán dự toán NSNN và thực tế thời gian qua KTNN cũng đã cung cấp nhiều thông tin, tài liệu cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN hàng năm. Tuy nhiên chất lượng kiểm toán còn bất cập chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới quản lý NSNN, trước hết là nâng cao chất lượng dự toán NSNN. Chính vì vậy việc nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam” là hết sức cần thiết đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra trong quản lý, điều hành ngân sách nói chung và hoạt động của KTNN nói riêng. Tổ chức kiểm toán dự toán NSNN là một vấn đề phức tạp cả về lý luận và thực tiễn, đòi hỏi KTV phải có trình độ chuyên môn cao, thành thạo về hoạt động kiểm toán đặc biệt là kiểm toán hoạt động, am hiểu sâu lĩnh vực NSNN và dự toán NSNN, hiểu biết rộng về quản lý tài chính công cả vi mô và vĩ mô nên đây là một vấn đề khó đặt ra trong quá trình nghiên cứu. Tài liệu, số liệu tham khảo để tổng kết lý luận và đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam không nhiều do đây là lĩnh vực mới, đang hình thành và phát triển ở Việt Nam. Tuy nhiên với sự nỗ lực cố gắng của bản thân cùng với sự giúp đỡ, chỉ bảo tận tình của các thầy, cô hướng dẫn; bộ môn kiểm toán, khoa sau đại học của Học viên Tài chính, các nhà khoa học trong và ngoài KTNN Việt Nam, Nghiên cứu sinh đã hoàn thành Luận án với những kết quả nghiên cứu chính đóng góp cho việc quản lý NSNN và phát triển kiểm toán dự toán NSNN của KTNN như sau: Thứ nhất, luận án phát triển và bổ sung thêm lý luận về kiểm toán dự toán NSNN và tổ chức kiểm toán dự toán NSNN như vai trò của KTNN đối với dự toán NSNN; những đặc điểm cơ bản của KTNN ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toán dự toán NSNN; qui trình kiểm toán, các loại hình kiểm toán áp dụng khi kiểm toán dự toán NSNN và tập trung hơn với các nội dung cơ bản của tổ chức kiểm toán dự toán NSNN. Thứ hai, trên cơ sở khảo sát thực tiễn, luận án đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam theo 3 nội dung chính là tổ chức bộ máy và nhân sự kiểm toán, tổ chức thực hiện qui trình kiểm toán và tổ chức kiểm 179 soát chất lượng kiểm toán trên các mặt thành công và hạn chế từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm để tổ chức kiểm toán dự toán NSNN một cách có hiệu quả. Những hạn chế điển hình là môi trường pháp lý chưa hoàn toàn thuận lợi, chưa có qui trình chuẩn cho kiểm toán dự toán NSNN, việc soát xét chất lượng kiểm toán chưa có đầy đủ chính sách và hướng dẫn thủ tục kiểm soát, chưa có sự tham gia của các vụ chức năng... Thứ ba, luận án nghiên cứu và tổng kết kinh nghiệm kiểm toán dự toán ngân sách của một số cơ quan KTNN trên thế giới có kinh nghiệm và bề dày phát triển để rút ra bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam. Thứ tư, luận án đã đề xuất định hướng, nguyên tắc, yêu cầu hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán NSNN và sáu (6) giải pháp để nâng cao chất lượng tổ chức kiểm toán dự toán NSNN của KTNN Việt Nam, trọng tâm là: (1) Hoàn thiện cơ sở pháp lý, tổ chức bộ máy, nhân sự và nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp cho kiểm toán viên để kiểm toán dự toán NSNN (2) Hoàn thiện tổ chức thực hiện kiểm toán theo qui trình kiểm toán dự toán NSNN và tổ chức kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN. Trong đó nêu rõ những nguyên tắc, yêu cầu, nội dung chính của qui trình kiểm toán dự toán NSNN và việc tổ chức kiểm toán dự toán NSNN theo các giai đoạn của qui trình kiểm toán; nêu rõ chính sách và thủ tục kiểm soát chất lượng kiểm toán dự toán NSNN. Thứ năm, luận án đề xuất các điều kiện để thực hiện hoàn thiện tổ chức kiểm toán dự toán NSNN gồm các điều kiện với Nhà nước và cả với KTNN; Nghiên cứu sinh xin chân thành cảm ơn các thầy, cô hướng dẫn; bộ môn kiểm toán, khoa sau đại học của Học viện Tài chính; các đồng nghiệp tại cơ quan KTNN Việt Nam, các nhà khoa học và các cơ quan có liên quan đã giúp đỡ tạo điều kiện để hoàn thành Luận án./. DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1. Hoàng Quang Hàm (2008), “Bàn về thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng dự toán ngân sách nhà nước", Tạp chí Kiểm toán, số 11 (97), tr.31-33 và Tạp chí Kiểm toán, số 12 (97), tr.15-18. 2. Hoàng Quang Hàm (2014), “Sự cần thiết phải kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước”, Tạp chí Tài chính, số 592, tr.51-52. 3. Hoàng Quang Hàm (2014), “Nâng cao chất lượng kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu Tài chính Kế toán, số 01(26), tr.39-41. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. AlvinA.Arens (1995), Kiểm toán, Nxb Thống kê, Hà Nội. 2. Bộ Tài chính (2003), Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước. 3. Học viện Tài chính (2007), Giáo trình quản lý tài chính công do Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan chủ biên, Nxb Tài chính, Hà Nội. 4. Dự án Việt Nam - Ca-na-đa về tài chính (2001), Tài chính công, NXB Tài chính, Hà Nội. 5. Đại học Kinh tế quốc dân (2005), Lý thuyết kiểm toán, do Nguyễn Quang Quynh chủ biên, Nxb Tài chính, Hà Nội 6. Đặng Văn Thanh (2006), Vai trò vị trí của Kiểm toán Nhà nước trong việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Đề tài nhánh số 08 của Đề tài Nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước, Hà Nội. 7. Hà Ngọc Son (Chủ nhiệm) (2004), Thực trạng và những giải pháp hoàn thiện hệ thống chuẩn mực và quy trình kiểm toán của KTNN, Đề tài khoa học cấp bộ, Kiểm toán Nhà nước, Hà Nội. 8. Hoàng Ngọc Hài chủ nhiệm (2004), Xây dựng quy trình kiểm toán ngân sách địa phương, Đề tài khoa học cấp bộ, Kiểm toán Nhà nước, Hà Nội. 9. Hoàng Phê (Chủ biên) (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng. 10. Hoàng Quang Hàm (2006), "Xây dựng Qui trình kiểm toán dự toán ngân sách nà nước của Kiểm toán Nhà nước", Luận văn thạc sỹ. 11. Học viện Tài chính (2004), Giáo trình kiểm toán, Vương Đình Huệ chủ biên, NXB Thống kê, Hà Nội. 12. Nguyễn Đình Hựu (2004), Nghiệp vụ kiểm toán, Nxb Tài chính, Hà Nội. 13. INTOSAI, tuyên bố LIMA (1998), về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, tài liệu dịch do Dự án GTZ KTNN Việt Nam - KTLB Đức thực hiện năm 2004, Hà Nội. 14. INTOSAI, Tuyên bố MÊHICÔ về tính độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao, tài liệu dịch do Dự án GTZ KTNN Việt Nam - KTLB Đức thực hiện năm 2004, Hà Nội. 15. INTOSAI (2004), Hệ thống chuẩn mực kiểm toán, Tài liệu dịch, Kiểm toán nhà nước. 16. Kiểm toán Nhà nước - dự án GTZ của Cộng hòa Liên bang Đức, Hội thảo khoa học năm 2007 “mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội và Bộ Tài chính trong quá trình lập và thẩm định dự toán ngân sách nhà nước”. 17. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, Dự án GTZ/KTNN (2004), Các chuẩn mực kiểm toán và hướng dẫn kiểm toán hoạt động, kiểm toán công nghệ thông tin của INTOSAI và ASOSAI, Nxb Thống kê, Hà Nội. 18. Kiểm toán Nhà nước (2000), Cẩm nang kiểm toán viên Nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 19. Kiểm toán Nhà nước, Báo cáo đoàn đi nghiên cứu họp tập về kiểm toán dự toán NSNN tại Hung-ga-ry và Cộng hòa Liên bang Đức năm 2006. 20. Kiểm toán Nhà nước, Báo cáo tổng kết công tác 10 năm. 21. Kiểm toán Nhà nước, Các báo cáo kiểm toán các năm. 22. Kiểm toán Nhà nước, Các ý kiến về dự toán NSNN của KTNN trình Quốc hội các năm. 23. Kiểm toán Nhà nước, Hội thảo khoa học năm 2006 “Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quá trình lập dự toán ngân sách nhà nước”. 24. Kiểm toán Nhà nước, Hội thảo quốc tế năm 2009 “Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc nâng cao tính hiệu lực của chi tiêu công” do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam tổ chức. 25. Kiểm toán Nhà nước, Hội thảo khoa học năm 2011 "Vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ Quốc hội, HĐND quyết định dự toán NSNN hàng năm". 26. Kiểm toán Nhà nước (2003), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Qui trình kiểm toán Tổng quyết toán ngân sách nhà nước, Đề tài cấp Bộ. 27. Kiểm toán Nhà nước (2008), Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước, Đề tài cấp Bộ. 28. Kiểm toán Nhà nước (2005), Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quá trình thẩm định Dự toán ngân sách nhà nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ. 29. Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Báo cáo thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. 30. Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Báo cáo thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. 31. Tài liệu của Kiểm toán Nhà nước Hungary về lập và kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước trình bày tại hội thảo Lập và kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam phối hợp với Kiểm toán Nhà nước Hungary tổ chức năm 2007 tại Hà Nội. 32. Tài liệu dự án VIE 02-008, Tăng cường năng lực giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. 33. Tài liệu hội nghị của INTOSAI tại Seul, Hàn Quốc. 34. TS. Mai Vinh (2003), Kiểm toán Ngân sách nhà nước, Nxb Đại học quốc gia, TP. Hồ Chí Minh. 35. TS. Tào Hữu Phùng, TS. Nguyễn Công Nghiệp (1992), Đổi mới ngân sách nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội. 36. Tratu.soha.vn/dict/vn-vn/tổ chức 37. Vi.Wikipedia.org/Wiki/tổ chức (việc) 38. Vương Đình Huệ, Đoàn Xuân Tiên (1997), Thực hành kiểm toán, Nxb Tài chính. 39. Viện Ngôn ngữ học (2006), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng 40. Nguyễn Như Ý, Trung tâm Ngôn ngữ và Văn hoá Việt Nam, Chủ biên (1998), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hoá - Thông tin, Hà Nội 41. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992. 42. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam sửa đổi năm 2013. 43. Luật Kiểm toán nhà nước 2006. 44. Luật Ngân sách nhà nước 2002. 45. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003. 46. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001. 47. Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ. 48. Nghị định số 93/2003/NĐ - CP ngày 13/8/ 2003 của Chính phủ. 49. Nghị quyết số 387/NQ/UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. 50. Quyết định số 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ tướng Chính phủ. PHỤ LỤC Phụ lục 3.1 NỘI DUNG VÀ KẾT CẤU KẾ HOẠCH KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Đặc điểm tình hình: Phần này trình bày khái quát về những tình hình chung về dự toán NSNN và qui trình, các đơn vị tham gia lập dự toán NSNN năm được kiểm toán dự toán NSNN. Những điểm nổi bật cần lưu ý khi tiến hành kiểm toán dự toán NSNN năm được kiểm toán. Hệ thống kiểm soát nội bộ và môi trường kiểm soát (nghĩa là các hướng dẫn, qui định của nhà nước về lập dự toán và nhiệm vụ và việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan đơn vị tham gia thẩm định, tổng hợp dự toán NSNN năm được kiểm toán). 2. Đánh giá rủi ro và xác định trọng yếu kiểm toán. 3. Mục tiêu kiểm toán. 4. Nội dung kiểm toán. 5. Tiêu chí đánh giá 6. Phương pháp kiểm toán: Xác định phương pháp kiểm toán thích hợp cho cuộc kiểm toán, thời gian kiểm toán và nhân sự cho cuộc kiểm toán. 7. Phạm vi kiểm toán: Xác định số lượng các đơn vị được kiểm toán 8. Giới hạn kiểm toán: Xác định những giới hạn của cuộc kiểm toán 9. Dự toán kinh phí, phương tiện phục vụ cho cuộc kiểm toán và danh mục tài liệu phục vụ cho cuộc kiểm toán. Phụ lục 3.2 NỘI DUNG VÀ KẾT CẤU BÁO CÁO KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NSNN 1. Căn cứ kiểm toán: Phần này trình bày những căn cứ để tiến hành kiểm toán dự toán NSNN. 2. Nội dung kiểm toán: Trình bày nội dung kiểm toán theo quyết định kiểm toán của Tổng Kiểm toán Nhà nước 3. Phạm vi kiểm toán: - Kiểm toán dự toán NSNN năm - Kiểm toán dự toán NSNN của tỉnh, thành phố - Kiểm toán dự toán NSNN của Bộ, ngành 4. Giới hạn kiểm toán: Trình bày phạm vi giới hạn mà KTV không tiến hành kiểm toán. 5. Nhận xét về dự toán NSNN (1) Việc tuân thủ các qui định về căn cứ, trình tự, qui trình, nội dung, yêu cầu của việc lập dự toán NSNN (2) Tính thống nhất và đầy đủ của dự toán NSNN. Tính thống nhất và đầy đủ của dự toán NSNN đòi hỏi tất cả các khoản thu và chi NSNN đều phải được tính toán đưa vào dự toán NSNN. (3) Tính khả thi của dự toán NSNN, thể hiện ở sự phù hợp của dự toán NSNN với tốc độ tăng trưởng kinh tế; thu ngân sách bảo đảm huy động sức dân một cách hợp lý, chi ngân sách bảo đảm các tiêu chuẩn, định mức chi. (4) Tính cân đối của dự toán NSNN. Tính cân đối của dự toán NSNN đòi hỏi giữa dự toán thu và dự toán chi phải cân bằng hay nói cách khác dự toán thu NSNN phải thể hiện đầy đủ nguồn kinh phí để đáp ứng tổng dự toán các khoản chi NSNN. Đồng thời tính cân đối của ngân sách thể hiện ở việc vay để bù đắp bội chi phải phù hợp với qui định theo định hướng phát triển kinh tế xã hội của nhà nước. (5) Tính hiệu quả và tiết kiệm của dự toán NSNN (6) Tính trung thực và rõ ràng của dự toán NSNN. 6. Các ý kiến về dự toán NSNN (1) Các ý kiến thống nhất về dự toán NSNN. (2) Các ý kiến không thống nhất về dự toán NSNN, nêu rõ nguyên nhân không thống nhất. 7. Các kiến nghị để hoàn chỉnh dự toán NSNN (1) Đối với các đơn vị dự toán cấp I của NSTW. (2) Đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. (3) Đối với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư các bộ, ngành khác. (4) Đối với Chính phủ. (5) Đối với Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. (6) Đối với Quốc hội.