Tiểu luận Cơ cấu tổ chức của Chính quyền Trung ương và Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và địa phương

0 HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH CƠ SỞ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHU VỰC MIỀN TRUNG TIỂU LUẬN Cơ cấu tổ chức của Chính quyền Trung ương và Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và địa phương GVHD: PGS.TS Võ Kim Sơn Học viên: Đỗ Nhã Phương Lớp: HCC 16M Huế, Tháng 8 năm 2012 1 Mục lục I. Lý luận chung 1. Cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung ương 2. Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương II. Liên hệ với Việt Nam 2 I. Lý luận chung Toàn cầu hoá hiện đang là xu thế tất yếu, khách quan, tác động mạnh mẽ tới tất cả các quốc gia, dân tộc, đến đời sống xã hội của cả cộng đồng nhân loại, cũng như cuộc sống của mỗi con người. Toàn cầu hóa hiện nay đang tác động hết sức mạnh mẽ đến các quốc gia, dân tộc, đến đời sống xã hội của cả cộng đồng nhân loại, cũng như đến cuộc sống của từng con người. Song những gì mà toàn cầu hóa mang lại cho con người trong những thập kỷ qua đã làm cho không ít các quốc gia băn khoăn, lo lắng. Không ai có thể phủ nhận được rằng toàn cầu hóa là một quá trình tất yếu. Nó không chỉ tạo ra những cơ hội cho các nước có nền kinh tế đang phát triển hội nhập vào nền kinh tế thế giới mà còn tác động đến hầu hết các lĩnh vực quản lý của chính quyền tại hầu hết các nước và “hạn chế khả năng hành động độc lập của các chính quyền quốc gia”. Tuy nhiên, điều cần nhấn mạnh là ở chỗ, cơ hội mà toàn cầu hóa đem lại cho các nước khác nhau, các dân tộc khác nhau không phải lúc nào cũng như nhau. Vì vậy, những thách thức trong quá trình toàn cầu hóa đối với mỗi quốc gia (đặc biệt là các nước đang phát triển) là hết sức to lớn, đòi hỏi sự nhận thức và các chính sách đặt ra trong việc quản lý Nhà nước phải được thay đổi mà trước hết là sự thay đổi trong cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước. Chủ trương cải cách nền hành chính Nhà nước ở Việt Nam được bắt đầu vào cuối những năm 80 của thế kỷ XX, gắn liền với công cuộc đổi mới đất nước theo đường lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Trong bối cảnh đó vấn đề đặt ra là cần phải tiến hành công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước nhằm tạo lập một nền hành chính mới, hiện đại, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường, đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách kinh tế, phát huy dân chủ và hội nhập quốc tế. Phần trình bày dưới đây là một số bài học được rút ra từ những nghiên cứu về Cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung ương và Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương (Tài liệu tham khảo: “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh”). Qua đó đưa ra những kiến nghị đối với Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước ở Việt Nam ta hiện nay. 3 1. Cơ cấu tổ chức của chính quyền Trung ương Chính phủ Trung ương ở tất cả các nước được tổ chức thành các bộ khác nhau và rất nhiều đơn vị hỗ trợ khác trong và ngoài phạm vi cơ cấu của bộ. Chức năng đã trở thành nguyên tắc chủ đạo để thành lập các bộ và tổ chức công việc của Chính phủ. Đến lượt mình, các chức năng được phân thành nhóm theo tiêu chí không phân mảng, không chồng chéo, phạm vi kiểm soát và tính thuần nhất. Những tiêu chuẩn này cũng xác định cơ sở hợp lý của việc thành lập các bộ mới để đảm đương các chức năng mới. Cơ cấu hành chính của quốc gia và các yếu tố văn hóa cũng liên quan tới cách thức tổ chức của chính phủ. Ngoài các vấn đề chức năng, thỉnh thoảng các bộ mới có thể được thành lập để báo hiệu những ưu tiên chính sách mới. Cách tiếp cận thông thường là cố gắng nhóm các chức năng vào các tổ chức đơn nhất nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các bộ trưởng thực hiện thẩm quyền cụ thể của mình, không có sự chồng lấn hoặc tạo ra khoảng trống và như vậy tăng cường trách nhiệm của các bộ. Tuy vậy những thẩm quyền chồng chéo có thể là lợi thế trong việc tạo ra các cuộc tranh luận nội bộ và mang lại cho người dân các hình thức cung cấp dịch vụ khác nhau. Áp lực chi tiêu công và thu hẹp quy mô hành chính đã buộc một số nước tổ chức lại và giảm bớt số lượng các bộ của chính phủ theo các cách khác nhau. Xu hướng này được củng cố thêm do việc phi tập trung hóa và yêu cầu tăng thêm thẩm quyền và nguồn lực của các đơn vị chính quyền cấp dưới. Trong các nền kinh tế chuyển đổi, những nỗ lực cơ cấu lại hệ thống kinh tế và chính trị tất yếu dẫn đến việc cơ cấu lại chính quyền Trung ương. Theo nguyên tắc chung, số lượng các bộ không nên quá lớn ảnh hưởng đến việc điều phối và cũng không quá nhỏ để làm tăng quá mức khối lượng công việc cho mỗi bộ và làm giảm trách nhiệm của chúng. Đây là điều có ý nghĩa không chỉ vì mục đích điều phối, mà còn để giảm bớt chi phí của Chính phủ và duy trì áp lực đối với việc mở rộng bộ máy hành chính. Việc tổ chức các cơ quan điều tiết có ảnh hưởng quan trọng đối với hiệu lực của chức năng điều tiết, là chức năng cơ bản của Chính phủ ở mọi quốc gia. Bên cạnh đó, tình trạng chảy máu điều tiết thực sự cũng phát sinh ở nhiều nước với việc bổ sung thêm các quy định mới mà không bãi bỏ các quy định đã lỗi thời, hoặc quy định chi tiết một cách không cần thiết trong các luật giải quyết vấn đề có tính chất công. Điều này không chỉ gây ra tổn phí đối với chính quyền và nền kinh tế mà còn làm suy yếu chất lượng các quy định và việc thi hành chúng. Các định hướng cải thiện: Nhìn chung, các nước đang phát triển thường kém thuần nhất hơn so với các nước phát triển và đều vừa mới giành được độc lập. Do đó, trong khi nguyên tắc về chức năng chi phối việc tổ chức chính quyền Trung ương ở các nước phát triển, thì đa 4 số các quốc gia đang phát triển có thể phải tính đến giá trị của các bộ phục vụ cho một khu vực địa giới hoặc nhóm đối tượng cụ thể, bất cứ khi nào việc cơ cấu lại chính quyền tỏ ra thích hợp. Ngoài ra, có mối quan hệ bù trừ nhất định giữa việc điều phối và tính chịu trách nhiệm: số lượng lớn các bộ làm cho công tác điều phối trở nên khó khăn hơn nhưng lại tạo thuận lợi cho việc xác định trách nhiệm. Một điểm chung nữa của các nước đang phát triển là tính chịu trách nhiệm yếu thường đáng lo ngại và là một nguy cơ lớn hơn so với việc điều phối lỏng lẻo các quyết định. Trong phạm vi đó dù số lượng là bao nhiêu cũng cần phải chú ý để đảm bảo phân công trách nhiệm rõ ràng và đề ra quy tắc chịu trách nhiệm. Liên quan đến khuôn khổ điều tiết, tình hình trở nên phức tạp ở đa số các nước đang phát triển do các quy định có nguồn gốc từ các chính quyền thực dân cũ, những quy định không những đã trở nên hoàn toàn lạc hậu mà còn được thiết kế trước hết nhằm kiểm soát và bóc lột hơn là bảo vệ người dân địa phương và khuyến khích cạnh tranh. Tuy nhiên vấn đề chủ yếu ở đa số các nước đang phát triển không phải là chất lượng của các quy định mà là sự thực thi kém hiệu quả và không đúng các quy định này. Do đó, đa số các nước đang phát triển sẽ hưởng lợi từ cố gắng cải cách việc điều tiết theo hai hướng: phân mảng đáng kể mớ hỗn loạn các quy định và xây dựng năng lực để bảo đảm thi hành mạnh mẽ, không phân biệt đối xử và đúng đắn các quy định cơ bản, nhất là những quy định về việc bảo vệ cạnh tranh, an toàn công cộng và y tế, môi trường và sử dụng đất đai. 2. Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương Mỗi nước đều có các cấp chính quyền dưới chính quyền Trung ương. Các cơ quan chính quyền cấp dưới có các quyền lực, nguồn lực và cơ cấu tổ chức khác nhau, phụ thuộc vào việc nước đó theo cơ cấu nhà nước nào. Tuy nhiên, nhìn chung các chính quyền cấp dưới lại được chia thành chính quyền cấp trung gian (như vùng, tỉnh hoặc quận) và chính quyền địa phương (cấp thành phố tự quản và phường xã). Trong một số hệ thống hành chính, các chính quyền cấp dưới chỉ có một số thẩm quyền được chính quyền Trung ương quy định cụ thể; trong khi ở các hệ thống khác, các chính quyền cấp dưới lại hoạt động trên nguyên tắc “thẩm quyền chung”, nghĩa là có thể thực thi mọi quyền không được quy định cho chính quyền trung ương. Tại hầu hết các nước đang phát triển, hoạt động trên thực tế của hệ thống hành chính địa phương chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của các tập quán và chuẩn mực văn hóa. Do đó, khi đánh giá khả năng nâng cao hiệu quả của bộ máy hành chính địa phương, điều quan trọng là phải có tầm nhìn vượt ra khỏi phạm vi các cơ cấu chính thức này để thấy vai trò của các hệ thống tập quán và vai trò của những người lãnh đạo theo cách thức truyền thống. 5 Có sự khác biệt đáng kể giữa chính quyền địa phương ở khu vực nông thôn, các thành phố và các thành phố có số dân trên 10 triệu người. Tại các khu vực nông thôn của các nước đang phát triển, cấu trúc thường thấy của chính quyền địa phương là hội đồng phường, xã ở cấp cơ sở, gồm các thành viên do dân bầu ra, cấp cao hơn là chính quyền đại diện cho một nhóm làng xã và cấp trên nữa là cấp quận với các thành viên chính quyền được bầu gián tiếp. Tại các thành phố, cơ cấu tổ chức của chính quyền thành phố phụ thuộc vào chức năng và dịch vụ mà chính quyền đó cung cấp. Chính quyền thành phố thường được tổ chức để cung cấp các dịch vụ, phục vụ trực tiếp cho người dân địa phương. Trong một số trường hợp, các chính quyền thành phố do chính quyền trung ương hay chính quyền cấp tỉnh bổ nhiệm. Đây là hệ thống ở các nước đang phát triển, phản ánh phần nào sự thiếu tin tưởng của chính quyền Trung ương đối với các cơ quan chức năng địa phương vốn tồn tại khi các nước đó còn đang là thuộc địa. Trong các chính quyền địa phương do bổ nhiệm, nhìn chung, việc quản lý ít căn cứ vào nhu cầu và các cá nhân thường bị chia rẽ. Trong chính quyền địa phương được bầu, vấn đề thường gặp phải là sự phân tán quyền lực, đặc biệt là khi người đứng đầu bộ máy hành chính (thị trưởng) do hội đồng thành phố bầu trong số các thành viên của hội đồng thành phố. Giải pháp chính của tình trạng này là tổ chức bầu thị trưởng và các thành viên hội đồng thành phố tại các cuộc bầu cử trực tiếp và riêng biệt, và mô hình thị trưởng trong hội đồng, trong đó đảng chiếm đa số sẽ bầu các thành viên hội đồng và người đứng đầu. Dù việc bầu thị trưởng được tiến hành theo cách thức nào, thì các tổ chức chính trị địa phương cũng có thể hưởng lợi từ sự ủng hộ của một cơ quan hành chính mạnh ở địa phương. Việc mở rộng các thành phố quy mô lớn là một trong những đặc điểm nổi bật nhất của quá trình đô thị hóa cuối thế kỷ XX. Các thành phố quy mô lớn thường có trung tâm, khu vực vành đai và các khu vực ngoại vi. Do đó, mô hình chính quyền thành phố đơn nhất truyền thống trở nên không phù hợp vì trách nhiệm cung cấp dịch vụ tại các thành phố quy mô lớn đang trong tình trạng manh mún một cách tồi tệ và không thể căn cứ vào ranh giới hành chính của từng thành phố tự quản. Các thành phố quy mô lớn rất cần có sự quản lý và phối hợp tốt trong việc quy hoạch, xử lý vấn đề môi trường xuống cấp và tình trạng nghèo khổ cùng cực. Sự phối hợp hoạt động liên ngành là yếu tố cốt yếu và các chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương trung gian phải đóng vai trò chủ chốt. Các định hướng cải thiện Yêu cầu đầu tiên để nâng cao trách nhiệm là sự phân công trách nhiệm rõ ràng. Do đó, quyền lực của mỗi cấp chính quyền địa phương, nếu còn chưa rõ ràng, thì cần phải được quy định rõ bằng văn bản luật. Tuy nhiên, không nên pháp điển hóa các tập quán hành chính hay các mô hình hành vi không chính thức khác, vì tập quán khi đã được pháp điển hóa, sẽ mất đi khả năng tự nhiên của nó là thay đổi cho phù hợp với hoàn cảnh. 6 Năng lực yếu kém của chính quyền địa phương trong việc thực thi một số chức năng cần phải được coi là chỉ báo về nhu cầu nâng cao năng lực chứ không phải là lý do để tạm hoãn các chế tài pháp luật đối với trách nhiệm mà chính quyền buộc phải thực hiện. Chính quyền trung ương và cấp trung gian có thể củng cố cả quyền lực và năng lực của chính quyền địa phương bằng cách: - Tin cậy các cơ quan chính quyền dân cử địa phương ở cả thành thị và nông thôn, trao quyền rõ ràng và các nguồn lực thích hợp; - Tránh bổ nhiệm người lãnh đạo địa phương từ trung ương và tránh can thiệp vào công việc địa phương, trừ khi có sự vi phạm trong công tác quản lý địa phương hay công tác quản lý đang gặp nguy cơ lớn; - Tăng cường các cơ chế trách nhiệm và khả năng đáp ứng của chính quyền địa phương đối với người dân và cho phép người dân tham gia quản lý ở mức độ phù hợp; - Cho phép chính quyền địa phương bổ nhiệm những người có chuyên môn và cung cấp cho chính quyền địa phương sự hỗ trợ về kỹ thuật và quản lý để có thể vận hành hiệu quả; - Thực hiện kiểm toán có hiệu quả đối với các hoạt động của chính quyền địa phương và bảo đảm các kênh giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân. Tính đến tầm quan trọng ngày càng tăng của các trung tâm đô thị và các thành phố quy mô lớn, đặc biệt là một bộ phận đông đảo những người nghèo và nhóm thiểu số sống ở các vùng lân cận với các thành phố lớn ở các nước đang phát triển, chính quyền trung ương và chính quyền cấp tỉnh có trách nhiệm đặc biệt trong việc: - Giúp đề ra các giải pháp liên kết trong toàn khu vực về các vấn đề sử dụng đất đai, giao thông và môi trường, cũng như cung cấp các dịch vụ tối thiểu cho các nhóm người nghèo chủ yếu là chỗ ở, nước sạch và xử lý chất thải; - Bảo đảm việc quản lý các thành phố quy mô lớn đáp ứng các yêu cầu cơ bản về quản lý nhà nước có hiệu quả nói chung, đặc biệt là việc tham gia của công chúng vào hoạt động quản lý; - Ngăn chặn tình trạng các nhóm lợi ích đặc thù của cá nhân các thành phố tự quản hay các nhóm đặc quyền khai thác việc mở rộng không có kế hoạch các thành phố quy mô lớn chỉ vì lợi ích của họ; - Giúp giải quyết các vấn đề di dân trong nội vùng, cùng với việc áp dụng các biện pháp để hỗ trợ phục hồi các khu vực bị bần cùng hóa trong thành phố. Dự đoán và phòng ngừa các vấn đề có thể xảy ra ở các thành phố quy mô lớn thì dễ dàng hơn nhiều so với việc xử lý vấn đề sau khi vấn đề đã trở nên nghiêm trọng. Dù sao, việc hoàn thiện công tác quản lý các thành phố quy mô 7 lớn và các biện pháp kiên quyết của mọi cấp chính quyền cũng là điều quan trọng hàng đầu để tránh tình trạng các vấn đề trở nên tồi tệ hơn, và là điều kiện cần để dẫn tới thành công nếu chúng được phối hợp triển khai một cách bền vững. II. Liên hệ với Việt Nam: Hầu hết các bộ máy hành chính nhà nước hiện nay đều tổ chức các cơ quan nhà nước thành ba nhóm lớn để thực hiện ba quyền: Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp. Tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước Việt Nam hiện nay được thiết kế theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) cũng vậy. Tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau, mô hình tổ chức và vận hành cơ cấu tổ chức ở chính quyền các cấp của Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều bất cập cần được nhận thức và hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện và tình hình mới của đất nước. Hiện nay, trong bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam, các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức để quản lý đất nước vừa theo ngành vừa theo đơn vị hành chính lãnh thổ. Song do nhiều lý do mà các cơ quan hành chính trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quá nhiều. Điều này biểu hiện qua việc có khá nhiều bộ và cơ quan ngang bộ, ngoài ra, còn có các cơ quan của Chính phủ. Đồng thời, do việc chia tách tỉnh, nên đã hình thành thêm quá nhiều đơn vị hành chính cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Điều này đã dẫn đến tình trạng, trong quản lý điều hành của nền hành chính có quá nhiều đầu mối trực thuộc Thủ tướng, làm cho hoạt động chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng - người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất - gặp rất nhiều khó khăn. Vì vậy, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã nhấn mạnh: “Đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại”. Cụ thể là phải thực hiện “Cơ cấu lại bộ máy Chính phủ theo hướng giảm các đầu mối, phù hợp với yêu cầu đổi mới chức năng, nhiệm vụ. Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp,...”. Dưới đây là một số kiến nghị để giải quyết vấn đề về cơ cấu tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước: - Thứ nhất, nên giảm bớt các bộ và cơ quan ngang bộ theo tinh thần là “tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý” mà Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã đề ra. Từ đó “Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ; khắc phục tình trạng bỏ trống hoặc trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, ngành. Theo bảng thống kê số lượng Bộ và cơ quan ngang bộ của nước ta đã giảm đáng kể từ con số 67 (năm 1986) xuống còn 22 (năm 2007). Việc giảm bớt số lượng các bộ thay vào đó là việc sáp nhập các bộ như Bộ Nông nghiệp và Phát triển 8 nông thôn (trước đây là Bộ Nông nghiệp và Bộ Thủy Sản) hay Bộ Công thương (trước đây là Bộ Công nghiệp và Bộ Thương mại) … trên thực tế mang lại những lợi thế của việc trùng lặp thẩm quyền của các bộ từ quan điểm của người dân và mối quan hệ với nhiều cách thức cung cấp dịch vụ nhằm giảm bớt sự chồng chéo, chuyển giao những chức năng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau ở các bộ về một bộ, cải thiện sự điều phối Trung ương đối với hoạt động của các Bộ và các Ban do luật định, quan trọng hơn là tạo ra được “một chính phủ có quy mô nhỏ hơn nhưng mạnh hơn, hiệ quả hơn, hướng đến người sử dụng, linh hoạt và đáp ứng với những thay đổi của xã hội, với thẩm quyền và trách nhiệm được phi tập trung hóa”. Do đó, trên cơ sở kinh nghiệm và lịch sử của các nước khác nhau, đối với các nước đang phát triển như Việt Nam có cơ cấu khoảng 11 Bộ là đủ và thích hợp. - Thứ hai, giảm bớt các đơn vị hành chính cấp tỉnh bằng việc phân định lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh theo hướng sáp nhập một số tỉnh nhỏ có sự gắn kết chặt chẽ với nhau một cách hợp lý. Không nên sáp nhập với quy mô quá lớn như đã từng làm trước đây, mà phải nghiên cứu thật kỹ điều kiện kinh tế - xã hội, cơ sở hạ tầng giao thông, thông tin liên lạc để việc sáp nhập có tác dụng thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển và tiện lợi cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung ương. Hoặc là, vẫn giữ nguyên các đơn vị hành chính tỉnh như hiện nay, nhưng thành lập thêm một số đơn vị hành chính trung gian có tính chất vùng (khu vực) để chỉ đạo trực tiếp từng cụm tỉnh “khắc phục tình trạng chia cắt, khép kín theo địa giới hành chính”6 tỉnh. Lúc này, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sẽ chỉ đạo các địa phương thông qua các cơ quan hành chính vùng (khu vực). Điều này cũng thuận lợi cho việc phát triển kinh tế vùng, liên vùng (khu vực). Thực tế hiện nay, trong ngành toà án thì Toà án nhân dân tối cao vẫn phải đặt trụ sở tại các khu vực khác nhau để giải quyết các công việc một cách kịp thời và hiệu quả. Khi các đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ít đi thì đội ngũ những người giúp việc cho Thủ tướng sẽ giảm đi đáng kể và Thủ tướng có điều kiện điều hành, chỉ đạo một cách trực tiếp và tốt hơn. Không còn hiện tượng có “Chính phủ con” trong “Chính phủ to” để điều hành đất nước. Cần chú ý là việc quản lý của các bộ đối với địa phương chỉ là quản lý theo ngành, theo lĩnh vực, còn việc điều hành, quản lý, chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ đối với Chủ tịch các tỉnh là theo đơn vị hành chính lãnh thổ. Ở phương diện này Việt Nam còn khá yếu nên mới có chuyện mà chúng ta vẫn nghe nói là “trên bảo dưới không nghe”. Do vậy, cần “tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả” nhất là về phương diện hành chính lãnh thổ. Mặc dù Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) đã thực hiện một bước cải cách quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế - xã hội, từ tập trung bao cấp 9 sang kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tuy nhiên, sự thay đổi đó hầu như chỉ diễn ra chủ yếu ở bộ máy Nhà nước ở Trung ương còn các cấp chính quyền địa phương không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước. Thực tế cho thấy, HĐND hoặc không sử dụng hết quyền năng của mình, các kỳ họp chính thức, hiệu quả giám sát, thảo luận không cao hoặc có xu hướng “vượt rào” muốn giao nhiều thẩm quyền hơn song lại không thực sự kiểm soát được UBND một cách chặt chẽ. Nhìn tổng thể, cho đến nay, Việt Nam vẫn đang áp dụng mô hình chính quyền địa phương là “cánh tay nối dài” của nhà nước Trung ương. Mô hình này bảo đảm được tính thống nhất cao độ nhưng không thực sự phát huy được tính sáng tạo, chủ động của địa phương. Thời gian qua, việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương khá mạnh và toàn diện, nhưng điều kiện để thực hiện về tài chính, con người, cơ sở vật chất chưa được chú trọng đầu tư đồng bộ. Cải cách chính quyền địa phương mới dừng lại ở cơ quan chấp hành (UBND). Cải cách cơ quan dân cử, cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương (HĐND) không được tiến hành đồng bộ, mới chỉ thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với mục đích quan trọng nhất là nhằm phát huy dân chủ, tăng cường năng lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước.