Vấn đề khiếu kiện hành chính trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam

VẤN ĐỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM TRƯƠNG ĐẮC LINH TS. Khoa Luật hành ĐH luật TP.HCM I. ĐẶT VẤN ĐỀ. Dự thảo Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII trình Đai hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã xác định một trong năm nhiệm vụ lớn của phương hướng “Đẩy mạnh cải cách và hoàn thiện Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế” ở nước ta trong giai đoạn hiện nay là: “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng” để Nhà nước ta “thực sự là trụ cột của hệ thống chính trị và công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân”. Trong phạm vi bài này, chúng tôi xin nêu một số ý kiến về vấn đề khiếu kiện hành chính[1] nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân, một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền. Khi nói đến Nhà nước pháp quyền người ta thường nói đến tính tối cao của Hiến pháp và sự ngự trị của pháp luật nói chung trong đời sống chính trị – xã hội với ý nghĩa pháp luật là ý chí của nhân dân, có giá trị phổ biến, khách quan, công bằng, tiến bộ. Ở đây sự ngự trị của pháp luật, sự ràng buộc bởi pháp luật không phải chỉ đối với các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và các cá nhân với tính cách là các thành viên trong xã hội, mà còn đối với cả chính Nhà nước, các cơ quan Nhà nước và các cán bộ, công chức khi thực thi công quyền. Xây đựng Nhà nước pháp quyền chính là tạo ra mối quan hệ qua lại bình đẳng, đúng đắn giữa Nhà nước và công dân thông qua các quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân được Hiến pháp và pháp luật qui định. Vì vậy, một trong các nguyên tắc cơ bản cần quán triệt và thực hiện trong thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, là vần đề bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân. Các quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân có thể bị vi phạm từ nhiều phía: đó có thể là sự vi phạm bởi hành vi trái pháp luật của cơ quan Nhà nước nới chung (cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ công chức của những cơ quan này) cũng như bởi các hành vi trái pháp luật của các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế hoặc của công dân khác. Nhưng sự vi phạm Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ, công chức hành chính làm thiệt hạquyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân và vấn đề khiếu kiện hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp chính đáng đó khỏi sự vi phạm này, theo chúng tôi là một trong những vấn đề có tính cấp thiết, có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận cũng như về mặt thực tiễn trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay. Điều này là do: Thứ nhất, mối quan hệ qua lại về quyền và nghĩa vụ pháp lý giữa Nhà nước và công dân được thực hiện trực tiếp, cụ thể, thường xuyên trên thực tế chính là mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với công dân. Có những công dân cả đời không có quan hệ gì với Tòa án, Viện kiểm sát (Việt Nam có câu tục ngữ “Vô phúc đáo tụng đình”), nhưng không có ai lại không trực tiếp phải quan hệ với các cơ quan hành chính để thực hiện các quyền, các nghĩa vụ pháp lý của mình. Các quyền tự do dân chủ, cũng như các nghĩa vụ pháp lý của công dân mặc dù đã được Hiến pháp và pháp luật qui định nhưng trong rất nhiều trường hợp muốn thực hiện được chúng trong thực tế đều phải thông qua các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của các cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ, công chức của những cơ quan này. Vì vậy, xét về mặt khách quan, cả về mặt số lượng và đối tượng bị thiệt hại bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích của công dân so với các quyết định, các bản án trái pháp luật (nếu có) của cơ quan kiểm sát, của Tòa án là hơn gấp nhiều lần. Hai là, trong rất nhiều trường hợp các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật chính là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến các quyết định, các bản án trái pháp luật của cơ quan kiểm sát, của Tòa án làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của công dân (như: quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật, quyết định thu hồi đất, giao đất, quyết định giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật…trong nhiều trường hợp là nguyên nhân, tiền đề của các quyết định truy tố trái pháp luật của Viện kiểm sát và các bản án trái pháp luật của Tòa án). Ba là, khác với sự vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được thực hiện bởi hành vi trái pháp luật của công dân bình thường, của tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội với nhau, các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân từ phía cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ , công chức hành chính là nhân danh quyền lực Nhà nước, thực thi công quyền để đơn phương quyết định, có tính bắt buộc công dân phải phục vụ tùng đã tạo ra sự bất lợi về nhiều mặt đối với công dân. Chính vì vậy nhân dân đánh giá bản chất của Nhà nước trước hết hết và chủ yếu thông qua mối quan hệ trực tiếp, cụ thể, hàng ngày với các cơ quan hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức của các cơ quan này. Đây cũng là một trong những lý do giải thích vì sao khi Đảng và Nhà nước ta đề ra chủ trương: phát huy quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, lại xác định nhiệm vụ trọng tâm là cải cách nền hành chính Nhà nước, bao gồm: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành chính và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính. Bốn là, mặc dù Điều 12 Hiến pháp 1992 qui định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”, nhưng trong hoạt động thực tiễn quản lý Nhà nước ở nước ta, vì những lý do khách quan và chủ quan, các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức của các cơ quan hành chính Nhà nước trong một số trường hợp đã ban hành các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân. Điều này làm phát sinh một số lượng không nhỏ các khiếu kiện hành chính của công dân. Tình trạng đơn thư khiếu nại gia tăng về số lượng, phức tạp về nội dung, tính chất, số đơn thư khiếu nại gửi nhiều nơi, gửi vượt cấp lên Trung ương, khiếu nại nhiều lần, khiếu nại đông người vẫn còn xảy ra ở một số địa phương. Mặc khác, nhiều quyết định giải quyết khiếu nại đúng pháp luật nhưng vẫn không được công dân chấp hành vẫn còn xảy ra. Cả hai hiện tượng này đều là không bình thường, trái với nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền về mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và công dân. Năm là, mục đích của giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân không chỉ nhằm khôi phục, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân bị xâm phạm từ phía các cơ quan hành chình Nhà nước và các cán bộ công chức hành chính, mà còn góp phần phát hiện những hạn chế, khiếm khuyết trong hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước các cấp, những hành vi sai phạm của cán bộ công chức khi thi hành công vụ. Trên cơ sở đó có những biện pháp khắc phục nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động bộ máy quản lý Nhà nước,xử lý kịp thời và loại ra khỏi bộ máy Nhà nước những cán bộ, công chức mất phẩm chất đạo đức, quan liêu, tham nhũng, thiếu trách nhiệm. Ví dụ: Kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1999 đã trả lại lợi ích chính đáng cho công dân 13.906,8 triệu đồng; 3.580,5 chỉ vàng; 1.196,81 ha đất; 13,98 tấn lúa… đã xử lý kỷ luật hành chính 2.780 cán bộ, công chức vi phạm pháp luật nghiêm trọng[2]. Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính đúng pháp luật thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong trường hợp này vẫn thuộc trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thông qua đó giải thích cho công dân hiểu rõ và thực hiện đúng các nghĩa vụ pháp lý của mình. có như vậy mới xây dựng một xã hội đồng trách nhiệm giữa Nhà nước và công dân – một trong những nguyên tác rất quan trọng của Nhà nước pháp quyền. II. KHÁI QUÁT VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA TỪ SAU CÁCH MẠNG THÁNG TÁM NĂM 1945 ĐẾN NAY. Cách mạng tháng Tám năm 1945 thắng lợi, cùng với bản tuyên ngôn độc lập do Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc ngày 02.9.1945 đã đánh dấu bước ngoặt vĩ đại trong lịch sử Nhà nước và pháp luật ở Việt Nam. Đó là sự ra đời của Nhà nước dân chủ nhân dân, là sự thay thế xã hội thần dân, với chế độ thuộc địa nữa phong kiến sang xã hội công dân, đưa người dân từ địa vị nô lệ trở thành những công dân của một Nhà nước độc lập, có chủ quyền. Đó là những “chủ nhân ông” của đất nước, những người quyết định vận mệnh của nước nhà. 55 năm qua, cùng với việc xây dựng và pháp triển Nhà nước của nhân dân, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm vấn đề bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của công dân, xây dựng mối quan hệ pháp lý qua lại giữa Nhà nước và công dân thông qua chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến các Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 cũng như Hiến pháp 1992 hiện hành. Ngay từ những ngày đầu xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân, để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 64/SL ngày 23.11.1945 về Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban hành chính và các cơ quan của chính phủ, nhận và giải quyết các đơn khiếu nại của nhân dân. Tiếp theo ngày 18.12.1949 Hồ Chủ tịch ký tiếp sắc lệnh số 138B-SL về việc thành lập Ban Thanh tra của Chính phủ, Sắc lệnh 261/SL ngày 28.3.1956 về thành lập Ủy ban Thanh tra trung ương; Thu tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 436/TT-TTg qui định một số vấn đề giải quyết khiếu nại của công dân. Các bản Hiến pháp 1959 (Điều 29), Hiến pháp 1980 (Điều 73), Hiến pháp 1992 hiện hành (Điều 74) đều qui định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của các cơ quan Nhà nước, nhân viên Nhà nước làm thiệt hại các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Việc các bản Hiến pháp qui định quyền khiếu nại của công dân không chỉ là sự bổ sung quyền cơ bản của công dân mà còn hoàn thiện cơ chế bảo vệ các quyền tự do dân chủ của công dân, thể hiện rõ mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và công dân. Để cụ thể hóa các qui định của Hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ công chức của những cơ quan này, những năm gần đây Nhà nước ta đã ban hành các văn bản pháp luật như: Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1981; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 để thay thế pháp lệnh năm 1981 và Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 hiện hành. Trên cơ sở Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 7 - 8 - 1999 để qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, tạo ra cơ sở pháp lý đầy đủ hơn, cụ thể hơn cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, có trách nhiệm hơn trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Việc ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 là một bước tiến quan trọng thể chế hóa quyền khiếu nại, tố cáo, một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận, thể hiện quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phát huy quyền dân chủ của nhân dân, đáp ứng những đòi hỏi bức thiết về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời kỳ mới. Tuy nhiên, pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói trên mới chỉ tạo cơ sở pháp lý cho công dân quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Việc giải quyết khiếu nại này chỉ theo cấp hành chính, do chính các cơ quan hành chính thực hiện “trong phòng kín” và vẫn theo nguyên tác đơn phương quyết định của chính cơ quan hành chính Nhà nước. Cơ quan hành chính Nhà nước trong trường hợp như thế đã vừa là “người bị kiện” lại vừa là “người phán quyết”, nên việc giải quyết khiếu nại chưa mang tính khách quan, công bằng và dân chủ. Vì vậy, ngày 28.10.1995, tại Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức ToaAND, Quốc hội đã quyết định thành lập Tòa hành chính trong cơ cấu tổ chức của TAND cấp tỉnh và TANDTC, trao cho TAND các cấp có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính, hành vi hành chính. Tiếp theo, ngày 21.5.1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (PLTTGQCVAHC) có hiệu lực thi hành từ ngày 01.7.1996 và được sủa đổi, bổ sung ngày 25.12.1998, trong đó qui định cho cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền kiện ra Tòa án đối vớicác quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính (thuộc 9 loại vụ việc) bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của mình (Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Ngoài ra, Bộ luật dân sự năm 1995 của nước ta lần đầu tiên đã qui định trách nhiệm “Cơ quan Nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ. Cơ quan Nhà nước có trách nhiệm yêu cầu công chức, viên chức phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho người bị thiệt hại theo qui định của pháp luật, nếu công chức, viên chức có lỗi trong khi thi hành công vụ” (Điều 623 BLDS). Ngày 03.5.1997, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 47/NĐ-CP để qui định chi tiết và hướng dẫn thực hiện Điều 623 nói trên của BLDS. Như vậy, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi năm 1998) đã qui định cho công dân có quyền khiếu nại các quyết định hành chính, các hành vi hành chính của các cơ quan Nhà nước, cán bộ công chức Nhà nước, và sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại này, hoặc quá thời hạn giải quyết khiếu nại theo luật định mà cơ quan, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại không giải quyết, công dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại tiếp lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc kiện ra Tòa án có thẩm quyền. Có thể nói, cùng với Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các văn bản của Chính phủ qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này, cũng như PLTTGQCVAHC được sửa đổi, bổ sung năm 1998 đã đánh dấu bước phát triển lớn của pháp luật về vấn đề khiếu kiện hành chính ở nước ta, khẳng định quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam. Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng góp phần phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính Nhà nước, các cán bộ, công chức của những cơ quan này khi thi hành công vụ, từng bước khắc phục sự lộng quyền, thiếu trách nhiệm, quan liêu của các cơ quan công quyền, đảm bảo mối quan hệ qua lại giữa nhà nước và công dân. III. THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VÀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ ĐẶT RA Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY. 1. Thực tiễn thực hiện pháp luật về khiếu nại hành chính. Về khiếu nại: Thực hiện sự chỉ đạo của Chính phủ, sau khi có Luật khiếu nại, tố cáo và PLTTGQCVAHC, các bộ, ngành, địa phương đã khẩn trương tổ chức triển khai thực hiện hai văn bản pháp luật quan trọng này, đã tiến hành tổ chức 944 lớp tập huấn về Luật khiếu nại, tố cáo cho 336.660 lượt cán bộ, công chức là cán bộ lãnh đạo các cấp chính quyền, cơ quan chức năng và thanh tra nhân dân[3]. Bộ Tư pháp và TANDTC đã mở lớp tập huấn, bồi dưỡng cho các cán bộ, thẩm phán được giao nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính về PLTTGQCVAHC. Các cơ quan báo, đài ở Trung ương và địa phương cũng đã mở nhiều đợt tuyên truyền pháp luật về khiếu nại hành chính trên các phương tiện thông tin đại chúng để cán bộ và nhân dân nắm vững quyền, nghĩa vụ trong khiếu kiện hành chính và thẩm quyền, trình tự thủ tục và trách nhiệm giải quyết của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với các khiếu kiện hành chính của công dân. Tuy nhiên, theo Báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX (tháng 11 năm 2000), thời gian qua tình hình khiếu nại, tố cáo vẫn gia tăng về số lượng, phức tạp về nội dung, gay gắt về tính chất. Trong 2 năm 1999 và 2000, các cơ quan hành chính Nhà nước đã tiếp nhận và xử lý 307.334 vụ việc khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của nhân dân, trong đó có 194.465 khiếu nại và 28.139 tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành chính Nhà nước các cấp. Một số địa phương có nhiều lượt đoàn đông người khiếu nại, như: Hà Tây 69 lượt đoàn, Hà Nội 40 lượt đoàn, Hải Phòng 19 lượt đoàn, Thành phố Hồ Chí Minh 12 lượt đoàn… Ở một số tỉnh, thành phía Nam có nhiều đoàn khiếu kiện không đúng nơi, đúng chỗ, tập trung dài ngày trước Văn phòng II Chính phủ (số 7, đường Lê Duẩn, TP.Hồ Chí Minh), có lúc lên đến hơn 400 người. Những người khiếu nại chiếm cứ lòng lề đường, trương khẩu hiệu gây ảnh hưởng an ninh, trật tự xã hội, làm cho tình hình hết sức bức xúc[4]. Trước tình hình khiếu kiện diễn biến phức tạp, Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định số 840/QĐD-TTg ngày 01.9.2000 và Quyết định 1061/QĐ-TTg ngày 25.10.2000 thành lập 6 Đoàn công tác liên ngành của Trung ương do các Bộ trưởng, Tổng cục trưởng phụ trách để kiểm tra, đôn đốc và xem xét và giải quyết các vụ khiếu kiện đông người, phức tạp và kéo dài nhiều năm ở 21 tỉnh, thành phố (như: Hà Nội, Hà Tây, Thanh Hóa, Lâm Đồng, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Bến Tre, Thành phố Hồ Chí Minh…) Cùng với việc thành lập các đoàn công tác liên ngành của Trung ương, Chính phủ đã chỉ đạo các tỉnh, thành phố lập các đoàn công tác liên ngành của địa phương mình, hoạt động theo cơ chế như các đoàn công tác của Trung ương, để tập trung giải quyết dứt điểm, có hiệu quả các khiếu nại, tố cáo phức tạp, tồn đọng, kéo dài ở các địa phương. Kết quả là đã có 83 vụ việc nổi cộm, phức tạp, tồn đọng ở các địa phương đã cơ bản được giải quyết xong, trong đó có 51 vụ việc dân khiếu kiện đúng cần được khôi phục quyền lợi hợp pháp, chính đáng của công dân; 25 vụ việc có đúng có sai, phần khiếu nại đúng giải quyết bảo đảm quyền lợi hợp pháp cho người bị hại; 7 vụ khiếu nại sai pháp luật và những vụ khiếu nại có nội dung không đúng đã được các Đoàn công tác liên ngành giải thích, thuyết phục, vận động người khiếu nại nghiêm chỉnh chấp hành. Các Đoàn công tác liên ngành của Chính phủ cũng đã kiến nghị xử lý kỷ luật đối với 8 cán bộ chủ chốt và đang xem xét hành vi vi phạm pháp luật của một số cán bộ khác ở cấp chính quyền địa phương để đề nghị các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xử lý[5]. Kết quả giải quyết của các đoàn công tác liên ngành của Trung ương vừa qua đã tạo được sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức, về trách nhiệm của các cấp ủy Đảng, các cán bộ lãnh đạo của chính quyền địa phương đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Nhân dân hoan nghênh và rất quan tâm đến kết quả giải quyết của các đoàn công tác của Chính phủ, coi đây là sự thể hiện mối quan hệ gắn bó giữa các cấp chính quyền với nhân dân. Tuy nhiên, cần phải khẳng định rằng việc tổ chức các Đoàn công tác liên ngành của Chính phủ chỉ là giải pháp có tính chất tình thế. Các cấp ủy Đảng và các cơ quan chính quyền địa phương phải nhận thức hơn nữa trách nhiệm của mình về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở địa phương và phải chịu trách nhiệm về vấn đề này. Về giải quyết các vụ án hành chính: Kể từ ngày 01.7.1996 (ngày PLTTGQCVAHC có hiệu lực), TAND các cấp bắt đầu thực hiện các thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính. Mặc dù các khiếu nại hành chính gia tăng với số lượng lớn, phức tạp, nhưng các đơn khởi kiện tại Tòa án lại không nhiều. Ngoài ra, trong số đơn khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính gởi đến Tòa án thì số đơn Tòa án không thụ lý, trả lại cho đương sự chiếm tỷ lệ lớn so với tổng số đơn khởi kiện. Năm 1999, các TAND các cấp chỉ nhận đơn và thụ lý 408 vụ án hành chính và đã giải quyết 319 vụ án loại này[6]. Báo cáo của Chánh án TANDTC tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX về công tác Tòa án (ngày 20.10.2000) cũng cho thấy trong quý IV năm 1999 và tháng 9 năm 2000, Tòa án các cấp cũng chỉ thụ lý 453 vụ án hành chính, đã giải quyết 338 vụ. Nguyên nhân của tình trạng trên, theo chúng tôi là do: một là, Tòa án mới chỉ được trao thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính thuộc 9 loại vụ việc theo Điều 11 PLTTGQCVAHC (chứ không phải đối với mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính); hai là, nhiều khiếu kiện hành chính xảy ra quá lâu, quá thời hiệu khởi kiện theo qui định của pháp luật, nên người khởi kiện đã mất quyền khởi kiện tại Tòa án; ba là, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật hành chính nói chung, pháp luật về khiếu kiện hành chính nói riêng chưa được sâu, rộng và thường xuyên nên nhiều người dân không biết họ có quyền khởi kiện ra Tòa án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình cho là trái pháp luật để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình; bốn là, việc trao cho Tòa án giải quyết các vụ án hành chính là một việc hoàn toàn mới mẻ ở nước ta nên nhiều Tòa án địa phương vẫn còn có thái độ dè dặt, ngại động chạm đến người bị kiện là các cơ quan chính quyền địa phương, nhất là các cơ quan chính quyền địa phương cùng cấp và các cán bộ, công chức của các cơ quan này. Một số thẩm phán có tư tưởng ngại giải quyết các vụ án hành chính, coi mỗi vụ án hành chính là một “gánh nặng” vì không tránh khỏi đụng chạm đến “uy tín” của các cơ quan chính quyền địa phương. Một số cán bộ chính quyền địa phương thậm chí đã phản ứng gay gắt, ảnh hưởng không tốt đến mối quan hệ giữa Tòa án với chính quyền địa phương v.v… Chính những lý do trên đây đã phần nào làm hạn chế mục đích, ý nghĩa của chủ trương thành lập Tòa hành chính và việc trao cho Tòa án giải quyết các vụ án hành chính mà chúng đã đề ra. 2. Một số vấn đề đặt ra từ thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta. Từ những điều kiện đã trình bày trên đây về khiếu kiện hành chính ở nước ta trong thời gian qua, chúng tôi thấy có một số vấn đề đặt ra cần nghiên cứu giải quyết là: Một là, Luật khiếu nại tố cáo năm 1998 PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998) mới chỉ là cơ sở pháp lý mang tính hình thức (pháp luật thủ tục), trong khi đó các văn bản pháp luật liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân lại thiếu thống nhất, không đầy đủ, thay đổi luôn, và nhất là không phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội trong điều kiện trong điều kiện mới đã là một trong những nguyên nhân quan trọng làm phát sinh nhiều các khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Để hạn chế các khiếu nại hành chính cần nghiên cứu, rà soát, sửa đổi, bổ sung những văn bản pháp luật hiện hành theo hướng qui định cụ thể, rõ ràng, hợp lý và nhất quán các quyền và nghĩa vụ của công dân đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội ( pháp luật nội dung). Liên quan đến các quyền và nghĩa vụ của công dân, theo chúng tôi cần ban hành các luật, hạn chế các văn bản dưới luật của Chính phủ, của các Bộ, của các cấp chính quyền địa phương. Đã đến lúc cần nghiên cứu, ban hành Luật về trưng mua, trưng dụng tài sản của cá nhân, tổ chức để làm cơ sở pháp lý cho việc giải tỏa, đền bù nhà ở, thu hồi quyền sử dụng đất để xây dựng cơ sở hạ tầng, mở rộng đô thị và các khu công nghiệp, xây đựng các công trình an ninh, quốc phòng, các công trình công cộng khác vì lợi ích quốc gia. Bởi vì Hiến pháp năm 1992 đã qui định trong Điều 23: “…Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do Luật định” (tác giả nhấn mạnh). Thực tế đã chỉ ra rằng các khiếu kiện về nhà đất nói chung, trong đó có khiếu kiện về mức đền bù, giải tỏa nhà ở, thu hồi đất nói riêng chiếm đến 55% tổng số các vụ khiếu kiện hành chính[7]. Nên chăng cần xác định “quyền sử dụng đất” như một loại “tài sản đặc biệt” của công dân, vì theo quy định của pháp luật hiện hành, cũng như trên thực tế công dân có quyền chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp… quyền sử dụng đất. Hai là, cần nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các quyết định hầnh chính, hành vi hành chính theo hai hướng: thứ nhất, mở rộng đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, không hạn chế chỉ 9 loại vụ việc như Điều 11 PLTTGQCVAHC hiện hành qui định; thứ hai, các cơ quan hành chính chỉ giải quyết các khiếu nại hành chính lần đầu, nếu người khiếu nại không đồng ý thì khởi kiện ra Tòa án. Điều này giúp cho các cơ quan hành chính các cấp có điều kiện tập trung vào chức năng chính của mình là chỉ đạo, điều hành, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội một cách có hiệu quả, khắc phục tình trạng cơ quan hành chính các cấp bị cuốn hút quá nhiều thời gian vào việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, giải quyết nhiều lần nhưng không khách quan, vì cơ quan hành chính cấp trên không có điều kiện xác minh, nghiên cứu nên chủ yếu “nghe” cấp dưới, ra các quyết định trái pháp luật, dẫn đến khiếu nại dây dưa, kéo dài. Nếu theo thủ tục tố tụng của Tòa án, việc giải quyết khiếu kiện hành chính sẽ mang tính khách quan, công bằng, dân chủ theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ hơn. Và khi bản án có hiệu lực pháp luật, quyết định của Tòa án có tính bắt buộc thi hành đối với bên khởi kiện cũng như bên bị kiện. Về lâu dài cũng cần nghiên cứu trao cho Tòa án thẩm quyền xét xử đối với các quyết định hành chính mang tính quy phạm (chứ không chỉ là các quyết định hành chính cá biệt như hiện nay) bị coi là trái pháp luật như ở một số nước. Vì trong rất nhiều trường hợp chính các quyết định hành chính qui phạm(văn bản dưới Luật do các cơ quan hành chính ở Trung ương và địa phương ban hành) trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên là cơ sở pháp lý làm phát sinh các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân, là một trong những nguyên nhân trực tiếp phát sinh các khiếu kiện hành chính. Ba là, cần nghiên cứu xem xét lại việc tổ chức Tòa hành chính và thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp. Vì hiện nay thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính được quy đinh cho các Tòa án địa phương tương ứng với các cấp chính quyền địa phương. Thực tế đã chỉ ra rằng các thẩm phán Tòa án ở các địa phương khi xét xử các vụ án hành chính liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan chính quyền địa phương cùng cấp, hoặc của các cán bộ công chức những cơ quan này đã chịu một áp lực nặng nề và sự phản ứng có khi gay gắt từ phía chính quyền và các quan chức chính quyền địa phương. Nên chăng cùng với việc mở rộng các thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính cho Tòa án cần nghiên cứu thành lập hệ thống Tòa án hành chính độc lập với hệ thống Tòa án nhân dân hiện hành để đảm bảo tính chuyên môn hóa và tính rất đặc thù của hoạt động xét xử các vụ án hành chính. Bốn là, cần qui định rõ và xử lý nghiêm minh đối với cán bộ, công chức đã ban hành các quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trái pháp luật (là nguyên nhân trực tiếp của các khiếu kiện hành chính), hoặc ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại không đúng làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Trách nhiệm pháp lý này, theo chúng tôi cần bao gồm đối với cả các cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ nghiên cứu, đề xuất để cơ quan hoặc người có thẩm quyền quyết định và cả cơ quan hoặc người có thẩm quyền quyết định ban hành văn bản hành chính đó. Cũng cần xử lý nghiêm minh, kiên quyết đối với những người lôi kéo, kích động những người khiếu nại và những người khiếu nại có những hành vi cực đoan, quá khích, khiếu nại không đúng nơi, đúng chỗ làm ảnh hưởng đến an ninh, trật tự xã hội, hoặc cố tình dây dưa không thực hiện các quyết định giải quyết đúng đắn các khiếu kiện hành chính đã có hiệu lực pháp luật. Việc vận động, thuyết phục và kiên quyết giải tán những người khiếu nại tụ tập trước Văn phòng II Chính phủ tại Thành phố Hồ Chí Minh vừa qua, theo chúng tôi là việc làm cần thiết và kịp thời. Cuối cùng, cần tuyên truyền, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về khiếu kiện hành chính nói riêng một cách sâu rộng, cụ thể và thường xuyên trong nhân dân để mọi người thực hiện đúng, thực hiện đầy đủ các quyền và các nghĩa vụ pháp lý của mình, đồng thời biết đấu tranh đúng để “bảo vệ pháp luật như bảo vệ chốn nương thân của mình” như nhà tư tưởng cổ đại Heraclit đã nói[8]. [1] Khiếu kiện hành chính được biểu hiện là: 1) Khiếu nại các quyết định hành chính, các hành vi hành chính do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục hành chính được Luật khiếu nại tố cáo qui định; 2) Khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính để Tòa án giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính được Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính qui định. [2] Xem: Nguyễn Tiến Binh, Nhìn lại công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1999, Tạp chí Quản lý Nhà nước, tr.12 – 16. [3] Báo cáo của chính phủ (ngày 15-11-2000) tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa X về Tình hình thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân trong năm 2000. [4] Báo cáo của chính phủ (ngày 15-11-2000) tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa X về Tình hình thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân trong năm 2000. [5] Báo cáo của chính phủ (ngày 15-11-2000) tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa X về Tình hình thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân trong năm 2000. [6] Xem: Báo cáo của TANDTC số 40/BC/VP ngày 11-3-2000 về Tổng kết công tác ngành Tòa án năm 2000. [7] Báo cáo của chính phủ (ngày 15-11-2000) tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa X về Tình hình thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân trong năm 2000. [8] Xem: Tìm hiểu về nhà nước pháp quyền của Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, NXB Pháp lý, Hà Nội, 1992, tr. 6.