Khóa luận Kinh nghiệm hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Singapore và bài học cho Việt Nam

đánh giá cụ thể vai trò của khu vực công công và khu vực tư nhân, phân rõ trách nhiệm của các bên liên quan trong các quy định về hợp tác công tư của Singapore là điều kiện căn bản để hướng tới việc xây dựng các hợp đồng PPP một cách chặt chẽ. Bên cạnh đó việc hướng tới xây dựng một mô hình PPP đặc trưng nhất, phù hợp với nhu cầu mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng của Singapore cũng là một bài học kinh nghiệm hay. Dựa trên nhu cầu phát triển của mình, đó là nâng cao hiệu quả mối quan hệ hợp tác giữa nhà nước tư nhân và đặc biệt là tận dụng tối đa nguồn vốn của khu vực tư nhân, đồng thời chỉ có các dự án mang tính chất quan trọng, phù hợp với các mục tiêu phát triển kinh tế mới được xem xét thực hiện dưới hình thức PPP, Singapore đã xây dựng mô hình PPP đặc trưng nhất phù hợp với chính mình. Điều này đảm bảo việc quy hoạch kinh tế được thống nhất, Singapore cũng dễ dàng quản lý các dự án PPP hơn. Vấn đề này cũng cho thấy vai trò quan trọng của việc đánh giá nhu cầu, tiềm năng và các vấn đề quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội đối với một quốc gia. Một bài học tiếp theo là việc xây dựng hình thức nhà thầu là “nhóm công ty” – một liên doanh nhiều nhà thầu, nhằm tăng cường năng lực pháp lý tài chính, năng lực quản lý dự án của nhà thầu, giảm thiểu các rủi ro xuất phát từ khu vực tư nhân trong quá trình thực hiện dự án. Ngoài ra, điều này làm tăng tỉ lệ góp vốn của khu vực tư nhân, có thể lên tới 80 – 90%, đồng thời bảo đảm duy trì và bổ sung nguồn vốn trong trường hợp có biến động giá cả, bởi trong “nhóm công ty” có sự có mặt của các định chế tài chính có khả năng đảm bảo cung cấp vốn. 2.4.3. Xây dựng cơ quan quản lý PPP độc lập Mặc dù trách nhiệm quản lý PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Singapore thuộc về các cơ quan chuyên trách của nhà nước như EDB, PUB, IDA song với mỗi dự án cụ thể, Singapore đều thành lập nhóm giám sát độc lập. Điều này mang lại nhiều lợi ích thiết thực: 52 Tăng cường khả năng giám sát cho khu vực nhà nước đối với một dự án PPP (do cơ quan này thực hiện việc giám sát dự án song song với khu vực nhà nước) Giảm thiểu thiểu những rủi ro chính sách xuất phát từ khu vực công do nhóm này hoạt động một cách độc lập. Ví dụ như các rủi ro do công tác quản lý công yếu kém của khu vực nhà nước, hay tệ nạn tham nhũng, thiếu minh bạch thông tin. Các nhóm giám sát độc lập này có khả năng chuyên môn cao, có thể đảm nhận được vai trò tư vấn trong việc tìm hiểu nhu cầu thị trường cũng như đánh giá các vấn đề tài chính, pháp lý liên quan đến dự án, đưa ra các biểu giá phù hợp cho khu vực tư nhân, đảm bảo tối thiểu chi phi thực hiện dự án cho khu vực nhà nước. 2.4.4. Vai trò giám sát của khu vực công cộng Vai trò giám sát của khu vực công cộng trong các hợp đồng PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng được tăng cường thông qua việc thành lập các nhóm giám sát độc lập. Ngoài ra biến cơ chế thanh toán thành cơ chế giám sát chất lượng dự án cũng là một vấn đề đáng học hỏi. Những quy định về khấu trừ, xử phạt hay quyền chấm dứt dự án của khu vực công có tính đảm bảo cho nhà thầu tư nhân tiến hành dự án một các nghiêm túc nhằm đạt được mục tiêu chất lượng của dự án. Mặc dù cơ chế này hạn chế đi phần nào sự hấp dẫn của các dự án PPP, song với những ưu đãi có sẵn mà khu vực công cộng đã đưa ra trước đó, vẫn sẽ đảm bảo cho việc thu hút các nhà thầu tham gia vào một dự án PPP. 53 CHƯƠNG 3: BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM 3.1. Sự tương đồng và khác biệt trong môi trường kinh tế, xã hội và pháp lý giữa Việt Nam và Singapore trong việc áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng 3.1.1. Môi trường kinh tế - xã hội 3.1.1.1. Kinh tế Việt Nam nằm cùng khu vực Đông Nam Á với Singapore, diện tích hơn 330 nghìn km2, dân số năm 2010 là 86,9 triệu người (Tổng cục thống kê Việt Nam, 2011). Việt Nam là nước đang phát triển, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Kinh tế Việt Nam phụ thuộc nhiều vào nông nghiệp và công nghiệp, các ngành dịch vụ chưa phát triển ở mức độ cao. Khác với Singapore, Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản đa dạng phong phú: than đá, dầu mỏ, boxit, quặng sắt… Từ năm 2001 – 2010 Việt Nam luôn duy trì tốc độ tăng trưởng cao, trung bình đạt 7.27%, GDP năm 2010 đạt 104,6 tỉ USD (Tổng cục thống kê Việt Nam, 2011). Mặc dù vậy, lạm phát cao và tỉ giá hối đoái biến động mạnh làm gia tăng các rủi ro tiền tệ của Việt Nam. Từ năm 2001 đến 2010, mức lạm phát của Việt Nam dao động từ 8 – 12% đặc biệt năm 2008 lạm phát tăng kỉ lục lên 19,89 % (Tổng cục thống kê Việt Nam, 2011). Trong khi đó đồng Việt Nam mỗi năm mất giá so với đồng USD 3 – 4%. Các yếu tố này tạo ra những rủi ro hối đoái dài hạn khiến cho các dự án PPP ở Việt Nam thiếu sự hấp dẫn với nhà đầu tư. 3.1.1.2. Nguồn vốn và khả năng huy động vốn Nguồn vốn cho xây dựng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam có 3 nguồn chính: ngân sách, nguồn vốn ODA và vốn FDI. Ngoài ra còn có vốn huy động từ dân chúng song không đáng kể. Khác với Singapore khả năng huy động vốn của Việt Nam còn hạn hẹp. Nguồn ngân sách phải trang trải cho nhiều khoản chi khác nhau do vậy mỗi năm chi ngân sách cho cơ sở hạ tầng chỉ khoảng 8-10% GDP. Trong khi đó, 54 nguồn vốn ODA ngày càng hạn chế do các nước cắt giảm nguồn viện trợ ODA khi Việt Nam trở thành nước có mức thu nhập trung bình. Bảng 3.1: Vốn chi xây dựng cơ bản trong tổng chi ngân sách giai đoạn 2001-2009 Nguồn: Niêm giám thống kê 2010 Thâm hụt ngân sách cũng là một áp lực lớn đối với việc phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam, hàng năm mức thâm hụt ngân sách khoảng từ 3-5% GDP, riêng năm 2009 thâm hụt ngân sách của Việt Nam lên đến 7,19% GDP (Tổng cục thống kê, 2011). Tỉ lệ nợ công của Việt Nam cũng có mức tăng tương đối cao: Năm 2001, nợ công ở Việt Nam mới chỉ đạt 9 tỉ USD, nhưng đến năm 2010 con số này đã lên tới hơn 39,9 tỉ USD (tổng nợ là 50,9 - khoảng 51,6% GDP) (14). Mặc dù con số này mới chỉ ở mức trung bình trên thế giới, song với tỉ lệ tăng trưởng nợ công cao như vậy, thì đây là bài toán khó cho Việt Nam trong việc huy động nguồn vốn ngân sách khi phải cắt giảm chi tiêu để ổn định nợ công. 3.1.1.3. Nguồn nhân lực và cơ sở hạ tầng Cơ sở hạ tầng ở Việt Nam có chất lượng thấp, nguyên nhân do một phần lớn cơ sở hạ tầng như đường sắt, cảng biển, đường bộ được xây dựng từ cách đây 30 – 50 năm, trong khi việc bảo trì nâng cấp thay mới còn nhiều hạn chế. Theo đánh giá của các chuyên gia tại diễn dàn kinh tế thế giới, chất lượng cơ sở hạ tầng Việt Nam (14) Nợ công của Việt Nam nhìn từ The Economist 2001 129.773 40.236 36.139 27,85% 8,11% 2002 148.208 45.218 40.740 27,49% 7,48% 2003 181.183 59.629 54.430 30,04% 8,87% 2004 214.176 66.115 61.746 28,83% 8,63% 2005 262.697 79.199 72.842 27,73% 8,68% 2006 308.058 88.341 81.078 26,32% 8,32% 2007 399.402 112.160 107.440 26,90% 9,39% 2008 494.600 135.911 124.664 25,21% 8,39% 2009 584.694 179.961 171.631 29,35% 10,35% Chi XDCB/GDP (%) Chi xây dựng cơ bản (XDCB) (Đơn vị: tỉ đồng) Năm Tổng chi ngân sách (Đơn vị: tỉ đồng) Chi đầu tư phát triển (Đơn vị: tỉ đồng) Chi XDCB/ tổng chi ngân sách (%) 55 chỉ đạt 2,5 điểm, thấp hơn hẳn so với các nước trong khu vực như Maylaisia, Thái Lan và cả Trung Quốc (ADB-JBIC-WB, 2005, tr.37). Chi phí thuê cơ sở hạ tầng ở một số thành phố của Việt Nam cũng vào nhóm đắt nhất thế giới. Chẳng hạn, năm 2004 chi phí thuê văn phòng ở Hà Nội là 45 USD/m2/tháng, cước vận tải là 1100 USD/TEU, giá xăng dầu 0,65 USD/lít. Ở nước ta, chất lượng nguồn nhân lực còn chưa phát triển, đa phần là nhân lực phổ thông. Lực lượng lao động có tay nghề, trình độ kĩ thuật cao ở Việt Nam chưa thể đáp ứng nhu cầu và bị thiếu một cách trầm trọng (15). Mặc dù vậy, Việt Nam lại có lợi thế nguồn nhân lực giá rẻ dồi dào. 3.1.1.4. Tính minh bạch của thị trường – mức độ tham nhũng của khu vực công Theo đánh giá của của Tổ chức Minh bạch Quốc tế từ năm 2003 cho đến 2010, Việt Nam có sự cải thiện về chỉ số nhận thức tham nhũng từ mức 2,4 lên 2,9 song con số này vẫn còn rất thấp so với Singapore. Nhiều chuyên gia đánh giá rằng chính mức độ tham nhũng và sự thiếu minh bạch trong chính sách kinh tế khiến rủi ro chính sách tăng cao làm giảm các cơ hội đầu tư, không kích thích được đầu tư hiệu quả, đồng thời làm tăng chi phí phụ trội (16). Chính điều này làm cho các doanh nghiệp hết sức lo ngại khi quyết định đầu tư vào Việt Nam. 3.1.2. Môi trường pháp lý Việt Nam có một chính sách đầu tư “tương đối mở”, chính phủ đang có những nỗ lực trong việc cải cách môi trường pháp lý để nâng cao sự hấp dẫn cho thị trường Việt Nam trước các nhà đầu tư nước ngoài, cụ thể điều này được thể hiện qua các báo cáo về chỉ số Tự do kinh tế của Việt Nam: 2001 đến năm 2010, Chỉ số Tự do kinh tế của Việt Nam tăng từ 44,3/100 lên 49,8/100, mặc dù vậy, vị trí của Việt Nam lại giảm từ vị trí 139 xuống 144 (17). Điều này cho thấy các quy định pháp lý của Việt Nam vẫn còn thiếu hấp dẫn và phần nào cản trở luồng vốn đầu tư. (15) Chất lượng nguồn lực quá thấp - nguon-nhan-luc-qua-thap.htm (16) Minh bạch trong chính sách để cải thiện môi trường đầu tư - bach-chinh-sach-de-cai-thien-moi-truong-dau-tu/20265050/87/ (17) 56 3.1.2.1. Đăng kí đầu tư Trong quá trình cải cách hệ thống pháp lý của mình, Việt Nam đang hướng tới xây dựng cơ chế pháp lý một cửa song những quy định thủ tục rườm rà vẫn còn tồn tại. Theo luật đầu tư cấp giấy phép đầu tư không quá 15 ngày kể từ ngày đăng kí. Đối với các dự án liên quan đến các lĩnh vực hạn chế đầu tư, thời gian này có thể dài hơn do cộng thêm các quy trình thẩm tra và trình các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Một số lĩnh vực như ngân hàng, bảo hiểm, viễn thông bất động sản… thuộc diện hạn chế đầu tư. 3.1.2.2. Các ưu đãi tài chính, ưu đãi thuế Việt Nam có rất nhiều các ưu đãi đầu tư đối với các nhà đầu tư, chủ yếu là các ưu đãi về thuế và các quyền sử dụng đất, mức độ ưu đãi cũng linh hoạt tùy thuộc vào lĩnh vực, khu vực đầu tư và từng dự án cụ thể. Đối với các dự án cơ sở hạ tầng, thông thường các nhà đầu tư được hưởng các ưu đãi như: thuế suất thấp hoặc miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong một thời hạn nhất định, ưu tiên đầu tư vào các dự án khác có lợi nhuận cao, miễn thuế sử dụng đất. 3.1.2.3. Bảo hộ đầu tư Các cơ chế bảo vệ nhà đầu tư của Việt Nam còn nhiều hạn chế. Mặc dù Chính phủ đã có những quy định về vấn đề bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư trước các quyết định sai lầm của cơ quan nhà nước, song trong thực tế, việc giải quyết các vấn đề phát sinh của cơ quan có thẩm quyền thường xuyên ở tình trạng kém hiệu quả do các thủ tục giải quyết tranh chấp quá rườm rà và phức tạp. 3.2. Thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 3.2.1. Nhu cầu cần áp dụng mô hình hợp tác công tư vào phát triển kinh tế cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 3.2.1.1. Nhu cầu chất lượng cơ sở hạ tầng Như đã luận giải ở trên, chất lượng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam rất thấp. Nguyên nhân do năng lực công nghệ cũng như năng lực quản lý của khu vực công ở Việt 57 Nam còn non yếu và nhiều hạn chế. Tình trạng lún nứt tại các cây cầu mới đưa vào sử dụng như cầu Thủ Thiêm tại thành phố Hồ Chí Minh, đường dẫn lên cầu Phú Mĩ (18) , sự yếu kém trong công tác quản lý dẫn đến các sai phạm tham nhũng như PMU18 hay vấn đề thất thoát ngân sách nhà nước trong mỗi dự án giao động từ 10 – 30% (19). Từ thực tế đó cho thấy, cần có một cơ chế đầu tư mới nhằm nâng cao tính hiệu quả sử dụng vốn và chất lượng cho các công trình cơ sở hạ tầng. Tóm lại, việc áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Việt Nam là điều cần thiết hiện nay. 3.2.1.2. Nhu cầu về vốn Tại Việt Nam tính từ năm 2001 đến 2010, trung bình mỗi năm vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng đạt mức 8-10% GDP (Tổng cục thống kê, 2010). Các khảo sát do ADB tiến hành đã chỉ ra khối lượng đầu tư này đóng góp vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người 7-8%/năm. Tuy nhiên, gia nhập WTO, Việt Nam liên tục trải qua các thay đổi về cơ cấu kinh tế để có thể hội nhập tốt hơn với xu thế chung của toàn cầu. Những thay đổi đó, bao gồm cả quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa - hiện đại hóa sẽ đồng nghĩa với việc ngày càng gia tăng nhu cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng, đặc biệt là trong các lĩnh vực trọng yếu, đóng vai trò then chốt đối với hoạt động của tất cả các ngành nghề kinh tế như: điện lực, giao thông vận tải, viễn thông, nước và nhà ở. Theo đánh giá của các bộ ngành địa phương đưa ra từ năm 2000 nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng của Việt Nam là rất lớn. Chỉ tính riêng ngành điện lực mỗi năm cần 50 nghìn tỉ đồng cho phát triển hạ tầng, xây dựng nhà máy, phát triển hệ thống mạng lưới cung cấp điện. Các ngành như viễn thông cần 8-10 nghìn tỉ đồng/năm, nhà ở xã hội khoảng 24 nghìn tỉ đồng/năm. Với hạ tầng giao thông vận tải, theo chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020, được thủ tướng (18) Tình trạng cầu, đường mới xây đã lún, nứt, Sở GTVT khẳng định: Không ảnh hưởng tuổi thọ - anh-huong-tuoi-tho/148/8266968.epi (19) Đầu tư công: Thành quả và những thách thức - leDetail/tabid/56/Key/ViewArticleContent/ArticleId/4477/Default.aspx 58 chính phủ phê duyệt theo quyết định 206/2004/QĐ-TTg ngày 10-12-2004, con số này vào khoảng 133 nghìn tỉ mỗi năm. Bảng 3.2: Nhu cầu đầu tư của Việt Nam vào cơ sở hạ tầng giao thông từ 2011-2020 Nguồn: ADB, 2005, tr.89-93 Như vậy để đáp ứng nhu cầu chi cho cơ sở hạ tầng, ước tính Việt Nam sẽ phải chi khoảng 20% GDP hay khoảng 60-65% ngân sách nhà nước mỗi năm. Nhưng thực tế điều này không thể xảy ra bởi cơ cấu chi ngân sách nhà nước còn rất nhiều các hạng mục khác như y tế, giáo dục, quản lý hành chính, và chỉ có thể để đáp ứng được gần 50% nhu cầu chi cho hạ tầng cơ sở (8 – 10% GDP – bảng 3.9). 3.2.2. Quy định pháp lý của Việt Nam về việc áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng Những quy định pháp lý của Việt Nam về hợp tác công tư đã được xây dựng từ rất sớm (trong các văn bản sửa đổi bổ sung một số điều của luật đầu tư nước ngoài năm 1992) khi mới bắt đầu áp dụng mô hình này vào việc phát triển cơ sở hạ tầng, và được hoàn thiện vào năm 2005 với sự ra đời của luật đầu tư 2005. Tuy Giai đoạn 2011-2020 (Tỉ đồng) Bình quân/năm (Tỉ đồng) 328.530 32.853 Trong đó: Đường cao tốc 158.530 15.853 Quốc lộ 125.000 12.500 Đường tỉnh 45.000 4.500 393.576 39.358 Trong đó: Đường cao tốc 361.500 36.150 Đường thường 32.076 3.208 6.000 600 4.507 451 36.330 3.633 423.595 42.360 Trong đó: Đường bộ 221.448 22.145 Đường sắt 193.147 19.315 Hỗ trợ VTCC 9.000 900 77.850 7.785 1.329.388 132.939 GT Đô Thị (HN và TPHCM) Hàng không dân dụng Giao thông nông thôn Tổng cộng Hạng mục Đường bộ Đường sắt Đường biển Đường sông 59 nhiên, các quy định pháp lý trong các văn bản này chỉ đề cập đến các một loại PPP đó là BOT và các hình thức tương đương. Mãi đến năm 2007, thuật ngữ PPP mới được chính thức đi vào các văn bản luật, văn bản dưới luật của Việt Nam. Vấn đề áp dụng PPP của Việt Nam được chính phủ quy định trong nghị định 78/2007/NĐ-CP và quyết định 71/2010/QĐ- TTg của Thủ tướng chính phủ. 3.2.2.1. Các hình thức đầu tư PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng Theo các nghị định và quyết định này, mặc dù thừa nhận BOT và các hình thức tương đương chỉ là một hình thức của mô hình hợp tác công tư, song cũng giống như Singapore các quy định pháp lý này của Việt Nam vẫn chỉ đề cập đến các hình thức chủ yếu bao gồm: Hợp đồng xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Hợp đồng xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Hợp đồng xây dựng - Chuyển giao (BT). Tuy nhiên, các quy định này lại không phù hợp với nhu cầu của Việt Nam. Đối với Singapore, nhu cầu của họ chỉ trong một số lĩnh vực như cấp thoát nước, y tế, cơ sở thể thao, giáo dục, còn các lĩnh vực khác như giao thông công cộng, chính phủ đã làm tốt việc cung cấp các dịch vụ này. Đối với Việt Nam, nhu cầu đầu tư vào tất cả các lĩnh vực cơ sở hạ tầng là rất lớn từ hệ thống giao thông, điện nước, cho đến viễn thông cảng biển. Nếu chỉ có các hình thức như BOT, BT, BTO sẽ làm hạn chế khả năng đầu tư và trình độ quản lý của khu vực tư nhân. Một điểm đáng chú ý là mặc dù các dự án BOT là một hình thức của PPP song trong thời gian qua, hầu hết các bộ ban ngành đều coi BOT và PPP là mô hình đầu tư khác nhau, và không có sự liên quan đến nhau. Điều này đã cản trở việc áp dụng các quy định của PPP vào các dự án cụ thể, tạo ra nhiều vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án. 3.2.2.2. Vai trò của các bên trong một hợp đồng hợp tác công tư a. Vai trò của khu vực nhà nước Lựa chọn nhà thầu Theo nghị định 78/2007/NĐ-CP, việc lựa chọn nhà thầu sẽ được tiến hành theo hai cách: đấu thầu hoặc chỉ định trực tiếp của cơ quan có thẩm quyền. Đối với 60 việc đầu thầu, sau khi đề xuất dự án được duyệt, cơ quan có thẩm quyền sẽ tổ chức lập hồ sơ mời thầu và tiến hành đấu thầu rộng rãi. Hồ sơ mời thầu bao gồm các nội dung về đánh giá hồ sơ dự thầu, trình tự thủ tục đấu thầu, hồ sơ dự án kèm báo cáo nghiên cứu tiền khả thi được duyệt, dự kiến phần tham gia của nhà nước và cơ chế đảm bảo đầu tư. Trong khi đó đối với việc chỉ định nhà thầu trực tiếp, nghị định cho phép chính phủ được trực tiếp chỉ định nhà thầu nhưng lại không có quy tắc hay điều kiện cụ thể chi tiết cho việc lựa chọn này. Điều này dẫn đến các bất cập nảy sinh như lợi dụng mối quan hệ cá nhân hoặc dùng tiền để “chạy dự án”. Ngoài ra theo các quy định của Việt Nam về việc lựa chọn nhà thầu dựa trên các tiêu chí: các nhà đầu tư chỉ cần có đủ năng lực tài chính và hồ sơ dự thầu kèm báo cáo nghiên cứu tiền khả thi có chất lượng. Trong thực tế, năng lực tài chính của các nhà thầu chủ yếu được đánh giá qua tổng tài sản cũng như khả năng vay vốn từ các tổ chức tài chính của nhà thầu. Điều này không chắc chắn đảm bảo rằng nhà thầu có đủ “năng lực tài chính thực sự”, và việc nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến tài chính và việc giải ngân vốn trong quá trình thực hiện dự án là điều tất yếu xảy ra. Trách nhiệm của khu vực nhà nước - Cung cấp các ưu đãi đầu tư cho các nhà đầu tư tùy từng dự án cụ thể. - Khu vực nhà nước tiến hành giám sát việc thực hiện dự án của nhà đầu tư. - Nhà nước bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng phục vụ dự án. - Nhà nước có thể chỉ định một cơ quan có thẩm quyền thực hiện bảo lãnh cung cấp nguyên liệu, tiêu thụ sản phẩm và các nghĩa vụ khác cho nhà đầu tư. b. Vai trò của khu vực tư nhân - Xây dựng: nhà thầu tư nhân có trách nhiệm tiến hành xây dựng dự án theo đúng tiến độ kế hoạch và tiêu chuẩn chất lượng đề ra. - Bảo trì trong quá trình hoạt động: khu vực tư nhân phải có trách nhiệm đảm bảo rằng các tài sản được lưu giữ trong tình trạng tốt. - Đối với các dự án cơ sở hạ tầng có chuyển giao công nghệ, khu vực tư nhân phải đảm bảo việc đào tạo nhân lực trong việc sử dụng công nghệ. 61 - Thực hiện biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ hợp đồng được thực hiện dưới dạng bảo lãnh ngân hàng, hoặc các biện pháp khác theo quy định pháp luật. Số tiền bảo lãnh không ít hơn 2% giá trị hợp đồng. c. Tỉ lệ góp vốn Tỉ lệ góp vốn của nhà đầu tư tư nhân trong một dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng là 30 – 70, nghĩa là vốn đầu tư chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư là 30% vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án và được huy động (không có bảo lãnh chính phủ) và tối đa là 70% vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án. Phần tham gia của nhà nước (bao gồm vốn nhà nước, bảo lãnh chính phủ và các ưu đãi đầu tư) không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án. 3.2.2.3 Cơ quan giám sát quản lý các dự án PPP Tại Việt Nam, chính phủ giao cho các bộ ban ngành quản lý các dự án PPP liên quan đến lĩnh vực của ngành mình ví dụ: Bộ giao thông vận tải quản lý các dự án giao thông, Sở công thương kết hợp với ngành điện quản lý các dự án liên quan đến phát triển năng lượng điện... Các bộ ban ngành này trực tiếp lên kế hoạch, kêu gọi đầu tư trên cơ sở chiến lược phát triển chung của cả nước. Tuy nhiên một bất cập đó là trong các dự án, các cơ quan này trực tiếp giám sát việc thực hiện dự án mà không có một tổ chức độc lập có đủ năng lực chuyên môn tiến hành quản lý dự án. Điều này có thể làm phát sinh các yếu tố như thất thoát vốn đầu tư do cơ quan quản lý không có năng lực tốt về tài chính, giải quyết tranh chấp kém hiệu quả do thiếu năng lực pháp lý hoặc tình trạng tham nhũng trong chính cơ quan quản lý đó. 3.2.2.4. Cơ chế thanh toán Việc quyết toán phù hợp với các quy định của hợp đồng dự án bao gồm phí cố định và phí năng suất dự án. Hai bên tiến hành lựa chọn tổ chức kiểm toán độc lập thực hiện việc kiểm toán giá trị đầu tư của công trình. * Một số hạn chế của các quy định về hợp đồng hợp tác công tư ở Việt Nam - Mặc dù các quy định về đầu tư PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng của Việt Nam tương đối cụ thể, song lại không có các chế tài để đảm bảo việc thực hiện các quy định trên. Ví dụ quy định nhà thầu có trách nhiệm hoàn thành dự án đúng tiến 62 độ, đúng tiêu chuẩn đặt ra nhưng lại không có chế tài xử phạt như Singpore nếu nhà thầu vi phạm tiến độ hoặc chất lượng cơ sở hạ tầng thấp. Trong thực tế không ít trường hợp trong một số giai đoạn, nhà thầu không huy động được đủ vốn, khiến cho công trình bị đình trệ trong thời gian dài, chi phí bị đội lên cao, khiến khu vực nhà nước phải điều chỉnh tăng vốn để đảm bảo dự án để tiếp tục thực hiện. - Các quy định về trách nhiệm bảo trì của khu vực tư nhân thiếu cụ thể. Những kẽ hở này dẫn đến tình trạng nhiều trường hợp cơ sở hạ tầng sau một thời gian sử dụng có dấu hiệu xuống cấp, nhà thầu đổ cho việc khảo sát địa tầng không chính xác, thời tiết biến đổi bất thường (20) trong khi đó hợp đồng lại không có quy định trách nhiệm đảm bảo chất lượng của khu vực tư nhân trong trường hợp này. Kết quả, tình trạng này xảy ra thường xuyên ở nhiều dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. - Chính phủ chưa có những quy định cụ thể về lịch trình thời gian hoàn thiện tối đa cho các bước tiến hành trong hợp đồng PPP như thời gian nộp báo cáo dự án của nhà đầu tư được chọn, thời gian thẩm tra báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. - Quy định tỉ lệ vốn tương đối cứng nhắc. Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư tối thiểu là 30% nguồn vốn của khu vực tư nhân tham gia và huy động tức là tối thiểu là 21% tổng vốn của dự án. Trong nhiều trường hợp, dự án có nhiều rủi ro lớn,thì việc yêu cầu nhà đầu tư chấp nhận bỏ vốn tự có ra tối thiểu 21% dự án là tương đối khó khăn. Ngoài ra rất khó có thể lượng hóa nguồn vốn của chính phủ bao gồm “vốn nhà nước” và “các ưu đãi đầu tư” đã vượt quá 30% hay chưa. - Các quy định về ưu đãi đầu tư cho các dự án PPP vẫn còn chung chung, chưa có những quy định cụ thể, do đó hầu hết các dự án PPP ở Việt Nam đều áp dụng các mức ưu đãi đầu tư như các dự án theo các hình thức khác, hoặc các ưu đãi do các địa phương cấp. Điều này làm cho các dự án PPP mất đi tính hấp dẫn vì các nhà đầu tư sẽ hướng tới các dự án đầu tư có mức sinh lời tốt hơn. (20) Mặt cầu Thăng Long nứt do thời tiết - 63 3.2.3. Thực trạng triển khai mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam 3.2.3.1. Tổng vốn đầu tư và số lượng dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994- 2010, đã có 33 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,832 tỉ đô la. Chỉ riêng trong khoảng thời gian từ 2001 đến 2010, số dự án PPP được thực hiện là 23 dự án với số vốn 5,938 tỉ USD. Bảng 3.3: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư phân theo lĩnh vực và hình thức tại Việt Nam Nguồn: Theo bảng số liệu có thể thấy cũng giống Singapore và phần lớn các nước khác, ở Việt Nam mô hình BOT chiếm tỷ phần chủ yếu với 24 dự án có tổng mức đầu tư là 5,831 tỉ USD (chiếm 85,35%), còn lại hình thức nhượng quyền và liên doanh với tổng vốn đầu tư 1,001 tỉ USD (chiếm 14,65%). Hai lĩnh vực chiếm tỷ lệ giá trị đầu tư lớn nhất là năng lượng với 17 dự án, tổng vốn đầu tư 3,012 tỉ USD (chiếm 44,09%) và viễn thông với 4 dự án, tổng vốn đầu tư 2,28 tỉ USD (chiếm 33,37%). Trong khi đó nếu xem xét dưới góc độ phân ngành thì ngành điện có số dự án nhiều nhất với 16 dự án đã được triển khai, chiếm 25,06% tổng vốn đầu tư. Số dự án Tổng vốn (triệu USD) Số dự án Tổng vốn (triệu USD) Số dự án Tổng vốn (triệu USD) Số dự án Tổng vốn (triệu USD) Năng lượng 1 205 7 340 9 2.467 17 3.012 Viễn thông 1 456 - - 3 1.824 4 2.280 Giao thông vận tải - - - - 9 1.235 9 1.235 Nước và nước thải - - - - 3 305 3 305 Tổng 2 661 7 340 24 5.831 33 6.832 Ngành Nhượng quyền Liên doanh Dự án mới (BOT, và các hình thức tương đương) Tổng số 64 Bảng 3.4: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư theo phân ngành tại Việt Nam Nguồn: 3.2.3.2. Xu hướng phát triển PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Việt Nam Mức độ phát triển các dự án PPP ở Việt Nam còn tương đối thấp. Trong giai đoạn 2006- 2010, chính phủ đã kêu gọi đầu tư hơn 77 dự án quốc gia liên quan đế cơ sở hạ tầng giao thông và năng lượng theo mô hình hợp tác công tư, trong đó có đến 58 dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức BOT, còn lại là các dự án liên doanh và đầu tư 100% vốn nước ngoài (21). Tuy nhiên, trong số này chỉ có 12 dự án được tiến hành, các dự án còn lại hoặc bị tồn đọng đến các năm sau, hoặc chuyển đổi mô hình đầu tư nhằm thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia. Bên cạnh đó, số lượng và quy mô các dự án theo mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam biến động không theo quy luật ngày càng tăng như các nước trên thế giới. số dự án PPP và tổng vốn đầu tư của các dự án tại Việt Nam biến động rất thất thường. Năm 2002 chỉ có 2 dự án được thực hiện nhưng tổng vốn đầu tư đạt 1,8 tỉ USD trong khi năm 2005 có 5 dự án được đưa vào triển khai nhưng chỉ có số vốn 174 triệu USD (thậm chí năm 2004 còn không có một dự án nào được thực hiện). Tổng giá trị đầu tư của các dự án được triển khai tại Việt Nam có xu hướng giảm dần từ năm 2001 đến 2010 (Xem đồ thị hình 3.1). (21) Dự án quốc gia kêu gọi đầu tư nước ngoài giai đoạn 2006 – 2010 - Ngành Số lượng dự án Tổng vốn đầu tư 16 1.712 1 1.300 4 2.280 1 15 7 1.087 1 133 3 305 Hàng không Phân ngành Nước và nước thải Năng lượng Giao thông vận tải Đường bộ Cảng biển Điện Khí ga tự nhiên Viễn thông 65 Hình 3.1: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư và tổng vốn đầu tư từ 2001 – 2010 tại Việt Nam Nguồn: Dự kiến trong 3 – 5 năm tới, theo bộ kế hoạch đầu tư, Việt Nam sẽ xem xét kêu gọi đầu tư theo lĩnh vực PPP 24 dự án với tổng mức đầu tư khoảng 20 tỉ USD, trong đó nguồn vốn đầu tư của tư nhân sẽ chiếm ít nhất 50%. 9 lĩnh vực sẽ được lựa chọn đầu tư theo hình thức PPP bao gồm: đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ; đường sắt, cầu đường sắt; giao thông đô thị; cảng hàng không, cảng biển, cảng sông; hệ thống cung cấp nước sạch; nhà máy điện; y tế (bệnh viện); môi trường (nhà máy xử lý chất thải); các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công khác theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Mặc dù vậy, với khả năng thu hút vốn cũng như các chính sách pháp lý thiếu hoàn thiện, rất khó để Việt Nam có thể đạt được chỉ tiêu đặt ra. 3.2.3.3. Tổng quan một số dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Việt Nam Dự án cầu Bình Triệu II do UBND thành phố Hồ Chí Minh kí kết với Cienco 5 làm chủ đầu xây dựng với tổng vốn 341 tỉ đồng, khởi công tư năm 2005, thời gian thu phí hoàn vốn 5 năm, 3 tháng. Trong quá trình thực hiện, do những khó khăn về vốn (tốc độ giải ngân vốn chậm, vấn đề bảo lãnh vốn vay gặp khó khăn, chi phí giải tỏa tăng cao), cùng với việc điều chỉnh quy hoạch của UBND thành phố Hồ Chí 66 Minh (mở rộng mặt cầu) nên dự án dã bị đình trệ và đội chi phí lên cao, dự án đã phải điều chỉnh lên mức 1.600 tỉ đồng. Một dự án khác là dự án cầu Phú Mĩ bắc qua sông Sài Gòn khởi công năm 2005 với tổng vốn đầu tư là 1806,2 tỉ đồng với hi vọng cải thiện tình hình giao thông của TP Hồ Chí Minh. Dự án do công ty cổ phần Phú Mĩ (PMC) làm chủ đầu tư. Theo hợp đồng, dự án được tiến hành theo hình thức BOT, PMC sẽ tự huy động vốn từ các quỹ tín dụng để xây cầu, và sẽ tiến hành thu phí trong 26 năm để hoàn vốn đầu tư. Tuy nhiên do không có khả năng huy động đủ vốn, PMC đã xin được điều chỉnh tỉ lệ góp vốn. Cụ thể là điều chỉnh cơ cấu vốn chỉ còn 23/77 tức là chủ đầu tư chỉ phải góp 23% vốn chứ không phải 30% như ban đầu, ngoài ra thành phố còn ủy nhiệm cho một doanh nghiệp đầu tư vay vốn hộ từ Ngân hàng Société Générale và Ngân hàng Calyon (Pháp) cho dự án BOT cầu Phú Mỹ với mức lãi suất rất thấp, từ 2% - 3%/năm dưới sự bảo lãnh của Bộ Tài chính sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép vào tháng 11-2006. Tuy nhiên sau đó lại xuất hiện thêm nhiều vấn đề trong quá trình đầu tư. Trong quá trình thực hiện dự án, chủ đầu tư từng yêu cầu điều chỉnh vốn lên 3.408 tỉ đồng, nhưng TP Hồ Chí Minh chỉ mới điều chỉnh lên 2.077 tỉ. Do đó sau hai năm đưa vào sử dụng chủ đầu tư đã không có đủ tiền trả nợ. Nguyên nhân là do những tính toán sai về lưu lượng xe qua cầu, chỉ đạt 5.000 lượt/ngày thấp hơn dự kiến khoảng 7 lần. Chủ đầu tư hiện đang “đòi trả lại” cầu Phú Mĩ cho UBND TP Hồ Chí Minh kèm theo khoản nợ lớn mà doanh nghiệp này đang gánh chịu. Một số dự án khác cũng gặp các vấn đề tương tự như dự án BOT liên tỉnh 15- giai đoạn II, dự án BOT cầu Ông Thìn trên quốc lộ 50, dự án cầu Rạch Miễu bị thiếu vốn trầm trọng dẫn đến kéo dài thời hạn và đội chi phí lên cao, BOT An Sương –An Lạc bị chậm trễ thi công cũng dẫn đến làm gia tăng chi phí. Tóm lại có thể tổng kết thực trạng về các dự án PPP của Việt Nam như sau: - Quy hoạch thiếu đồng bộ, chính sách không thống nhất của khu vực nhà nước. 67 - Quá trình lựa chọn nhà đầu tư còn nhiều bất cập dẫn đến lựa chọn các nhà đầu tư thiếu năng lực chuyên môn, pháp lý, tài chính dẫn đến các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện như chậm trễ thi công, đội chi phí lên cao. - Việc nghiên cứu dự án kém hiệu quả, điển hình là việc tính toán sai nhu cầu thực tế. 3.3. Các giải pháp phát triển mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam dựa trên kinh nghiệm của Singaproe Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của Singapore cho việc áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, xin đưa ra một số giải pháp phát triển mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam như sau: 3.3.1. Xây dựng cơ quan giám sát quản lý PPP độc lập Cần có cơ chế xây dựng cơ quan giám sát quản lý PPP độc lập. Cơ quan này có trách nhiệm giám sát báo báo tiến độ thực hiện cũng như tiến hành biện pháp xử lý trong trường hợp các nhà thầu chậm tiến độ hoặc chất lượng không đúng yêu cầu. Một cơ quan quản lý độc lập sẽ có tác dụng hạn chế những yếu kém trong khâu quản lý của khu vực nhà nước đồng thời tận dụng được trình độ quản lý của khu vực tư nhân. Từ thực tế áp dụng PPP của Singapore có thể thấy Singapore xây dựng cơ quan quan lý theo từng dự án cụ thể. Đối với từng án cụ thể, cả hai bên nhà nước và tư nhân sẽ cùng thống nhất lựa chọn các thành viên của cơ quan quản lý độc lập. Phương pháp này có những lợi ích nhất định: linh hoạt, phù hợp nhất các dự án mang tính đặc thù và tận dụng tối đa năng lực quản lý của khu vực tư nhân. Tuy nhiên đối với Việt Nam, hình thức này lại tạo ra những hạn chế nhất định: - Chi phí thành lập, duy trì cao do mất nhiều thời gian để thành lập cơ quan quản lý. - Sự khác biệt trong cách thức quản lý của khu vực tư nhân và khu vực công có thể gây xung đột trong quá trình quản lý dự án. - Mức độ phức tạp trong cơ cấu có thể gây ảnh hưởng tiêu cực tới chất lượng cơ sở hạ tầng. 68 Trước thực tế đó, khóa luận xin đề xuất một hình thức khác đó là Cơ quan quản lý giám sát thường xuyên – trực thuộc các bộ ngành cụ thể hoạt động thường xuyên. Cơ cấu của cơ quan quản lý giám sát phải bao gồm các bộ phân chuyên môn có năng lực pháp lý, năng lực quản lý tài chính và có năng lực chuyên môn liên quan đến bộ ngành mà cơ quan này trực thuộc. Cơ cấu quản lý của cơ quan này có thể xem xét như sau: Hình 3.2: Cơ cấu của một cơ quan quản lý giám sát dự án PPP Cơ quan này bao gồm: - Nhóm điều hành quản lý: chịu trách nhiệm cao nhất trong cơ quan quản lý PPP này. Bộ phận này có trách nhiệm giám sát chung các vấn đề liên quan tới dự án PPP và có nghĩa vụ báo cáo thường xuyên về tình hình thực hiên với chính phủ hoặc bộ ngành mà cơ quan này trực thuộc. - Nhóm thực hiện dự án: lên kế hoạch, đề xuất chiến lược cũng như danh mục các dự án cho bộ ngành, đồng thời tính toán hợp lý các chi phí biểu giá cho các dự án. Nhóm thực hiện dự án trực tiếp cùng các ủy ban quản lý tài chính, ủy ban kĩ thuật, ủy ban pháp lý thực hiện nhiệm vụ giám sát các dự án được triển khai theo từng mảng được phân công. Trong các dự án cụ thể, thành viên các ủy ban có thể được bổ sung theo yêu cầu của nhà đầu tư, nhằm đảm bảo phù hợp với đặc thù riêng của từng dự án. - Các chuyên gia tư vấn bên ngoài hỗ trợ cho nhóm thực hiện dự án đối với từng dự án cụ thể. Các chuyên gia này có thể được đề xuất bởi các nhà thầu, nhà tài Nhóm điều hành quản lý Các chuyên gia tư vấn bên ngoài Ủy ban quản lý tài chính Ủy ban kĩ thuật Ủy ban pháp lý Ủy ban giám sát nội bộ Nhóm thực hiện dự án 69 trợ cho vay vốn, các công ty kiểm toán uy tín, các công ty tư vấn luật, tư vấn tài chính. Các cơ quan này có các trách nhiệm sau: - Đề ra kế hoạch, chiến lược phát triển PPP, tư vấn chiến lược cho các bộ ngành liên quan, tính toán dự trù kinh phí cho các dự án. - Là cầu nối thông tin quan trong giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, là đại diện cho nhà nước thực hiện các chính sách kêu gọi xúc tiến đầu tư vào các lĩnh vực áp dụng mô hình hợp tác công tư, đồng thời thay mặt nhà nước, đàm phán kí kết hợp đồng PPP cũng như giám sát thực tiễn thực hiện dự án. - Chịu trách nhiệm đảm bảo quyền lợi cho các nhà đầu tư. - Giám sát việc thực hiện dự án của chủ đầu tư một cách độc lập. - Chịu trách nhiệm về hiệu quả của các dự án PPP trước chính phủ và quốc hội. 3.3.2. Hoàn thiện khung pháp lý cho áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng 3.3.2.1. Mở rộng các loại hình PPP bao gồm đủ 6 loại hình: hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng cho thuê, liên doanh, nhượng quyền, BOT và các hình thức tương đương. Đồng thời cho phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư có quyền tự do đàm phán loại hình PPP phù hợp với mục tiêu của nhà nước và khả năng, lợi thế của nhà đầu tư. Việc mở rộng các loại hình PPP làm tăng khả năng phạm vi đầu tư của khu vực tư nhân. Chẳng hạn, đối với các nhà đầu tư nhỏ, nếu chỉ có hình thức BOT, dĩ nhiên họ sẽ không thể tham gia bởi số vốn đầu tư cần có quá lớn, song với việc mở rộng loại hình PPP, các nhà đầu tư nhỏ có thể tham gia vào các đấu thầu các hợp đồng dịch vụ, hợp đồng cho thuê, hợp đồng quản lý. Trong khi đó các nhà đầu tư lớn có nhiều lựa chọn hơn khi đàm phán với khu vực nhà nước và có thể lựa chọn được hình thức phù hợp với nhu cầu đầu tư của mình. Ngoài ra các hình thức khác ngoài BOT cũng có những lợi ích nhất định mà BOT không có. Chẳng hạn như tạo ra sự cạnh tranh trong ngành (hợp đồng dịch vụ, 70 hợp đồng quản lý) hay phù hợp với các hoạt động liên quan đến vận hành, nâng cấp, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng (hợp đồng nhượng quyền). 3.3.2.2. Quy định cụ thể chi tiết hơn về việc chỉ định thầu Việc chỉ định thầu chỉ nên áp dụng trong các trường hợp: - Nhu cầu cấp bách cần sử dụng hệ thống cơ sở hạ tầng - Cơ quan có thẩm quyền tiến hành sơ tuyển nhà thầu nhưng chỉ có một nhà thầu tham gia. - Các dự án mua sắm của chính phủ trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh hoặc bí mật quốc gia. Nhà nước cũng cần phải xây dựng và công khai các tiêu chuẩn rõ ràng cho việc lựa chọn nhà thầu trong trường hợp chỉ định thầu, ngoài ra cần có các tiêu chí bổ sung đối với một số dự án mang tính chất xã hội hoặc một số dự án có các tính chất đặc biệt khác. 3.3.2.3. Đối với đấu thầu cạnh tranh, xây dựng cơ chế nhà thầu bắt buộc là một liên doanh giữa ít nhất một doanh nghiệp làm chủ thầu chính với một tổ chức có khả năng cung cấp tài chính bền vững. Nhóm công ty này cũng có thể bao gồm thêm các công ty quản lý dự án và các công ty tư vấn pháp lý, tài chính khác nhằm tăng cường năng lực pháp lý, tài chính cho công ty dự thầu. 3.3.2.4. Xây dựng cơ cấu vốn linh loạt cho các dự án. Có thể tiếp dục duy trì tỉ lệ 30 – 70 song thêm quy định nhà nước có thể điều chỉnh đối với một số dự án cụ thể như các dự án mang tính chất dự án xã hội. Việc điều chỉnh tỉ lệ đối với các dự án này được thực hiện trong quá trình nghiên cứu đề xuất dự án của các cơ quan có thẩm quyền. 3.3.2.5. Cụ thể hóa trách nhiệm, vai trò của các bên trong hợp đồng dự án hợp tác công tư, cụ thể lưu ý một số vấn đề: - Trách nhiệm bảo trì của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân cần thiết lập và duy trì một quỹ bảo trì cho dự án trong suốt thời gian dự án cộng thêm 3 – 5 năm sau khi dự án được chuyển giao cho khu vực công cộng. 71 - Trách nhiệm nâng cấp công nghệ của khu vực tư nhân đối với các dự án có sử dụng công nghệ cao, đảm bảo công nghệ của dự án không bị lạc hậu. 3.3.2.6. Cần phân chia rõ ràng rủi ro giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư trong từng giai đoạn cụ thể của dự án, những rủi ro nào nhà nước sẵn sàng gánh chịu thay hoặc đồng ý chia sẻ một phần rủi ro cho nhà đầu tư. Các quyết định về phân chia rủi ro cần tuân thủ theo nguyên tắc “phân bổ rủi ro cho bên có khả năng quản ly rủi ro tốt nhất”. Cũng cần lưu ý rằng các rủi ro trên cần tính toán đến yếu tố thị trường. 3.3.2.7. Cần có những chế tài quy định phù hợp để đảm bảo việc thực hiện dự án đúng tiến độ, đúng chất lượng đề ra. Các chế tài này phải đủ sức răn đe, tuy nhiên cũng không quá khắt khe đối với các doanh nghiệp để vẫn đảm bảo được tính thu hút của các dự án hợp tác công tư. 3.3.2.8. Hoàn thiện cơ chế tính giá cho các dự án hợp tác công tư. Cơ chế này cần phải được xây dựng chi tiết đầy đủ nhằm đạt được các mục tiêu sau: - Đủ bù đắp chi phí cho dự án đầu tư, đảm bảo hiệu suất kì vọng cho nhà đầu tư. - Đảm bảo mức sẵn lòng chi trả và khả năng chi trả của người tiêu dùng. - Tạo ra hiệu quả về mặt chi phí lớn nhất cho cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân. Cuối cùng cần hoàn thiện cơ chế điều chỉnh giá phù hợp đảm bảo có tính khả thi trong suốt vòng đời dự án. Các quy tắc về điều chỉnh giá phải nêu rõ được một số vấn đề: - Lý do điều chỉnh giá (lạm phát, biến động tỉ giá hối đoái, biến động giá cả nhiên liệu, vật tư đầu vào…) - Cơ chế điều chỉnh, mức độ điều chỉnh cho phép. - Chu kì xem xét việc điều chỉnh giá. 72 3.3.3. Cải thiện môi trường đầu tư - nâng cao tính minh bạch cho thị trường Các biện pháp cải thiện môi trường đầu tư và nâng cao tính minh bạch cho thị trường sẽ gián tiếp tác động tới chất lượng thu hút vốn đầu tư vào các dự án PPP cũng như hiệu quả trong quá trình thực hiện dự án. Các giải pháp cải thiện môi trường đầu tư bao gồm: 3.3.3.1. Tiếp tục xây dựng hoàn thiện cơ chế quản lý một cửa, rút ngắn thời gian làm thủ tục đầu tư. Xóa bỏ hoặc giảm các quy định thủ tục rườm rà, phức tạp, đồng thời cần có sự thống nhất giữa các nguồn luật để đảm bảo hạn chế tối thiệu các vướng mắc nảy sinh cho nhà đầu tư khi tham gia đầu tư vào Việt Nam. 3.3.3.2. Triệt để loại trừ tham nhũng lãng phí trong khu vực công Để chống tham nhũng lãng phí trong khu vực công điều cần làm là phải nâng cao được tính minh bạch: minh bạch ngân sách, tài chính; minh bạch trong mua sắm chính phủ; minh bạch trong việc giải quyết khiếu nại của quần chúng. Các biện pháp chống tham nhũng có thể thực hiện: - Công khai thu nhập của cán bộ, công viên chức nhà nước. - Công khai các khoản chi tiêu công: Chi cho công việc gì? Kết quả đạt được như thế nào? Trách nhiệm thuộc về ai nếu việc chi tiêu không hiệu quả? - Cần có các chế tài xử phạt nghiêm minh những trường hợp tham nhũng, lãng phí. 3.3.3.3. Xây dựng khung ưu đãi cụ thể hơn cho các dự án đầu tư. Một số đề xuất ưu đãi có thể xem xét như sau: - Miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong vòng 3 – 5 năm đầu tiên đầu tiên của dự án hoặc áp dụng mức thuế suất thấp từ 0 – 10% trong toàn bộ hoặc một phần thời gian thực hiện dự án. - Miễn thuế sử dụng đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án. - Miễn giảm thuế nhập khấu đổi với các hàng hóa nguyên liệu cần thiết. Nhà thầu phải có trách nhiệm báo cáo nhu cầu, số lượng cần nhập để nhà nước phê duyệt. 73 - Cơ chế chấm điểm ưu tiên cho doanh nghiệp tham gia các dự án PPP khi tham gia vào các dự án khác ở Việt Nam. - Nhà nước đảm bảo quyền mua ngoại tệ không hạn chế cho các doanh nghiệp tham gia dự án, tuy nhiên không vượt quá nhu cầu thực tế 10%. 3.3.3.4. Cần có các chương trình đào tạo phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao có khả năng sử dụng được công nghệ cao, đáp ứng được nhu cầu nhân lực trong tương lai. 3.3.3.5. Ổn định nền kinh tế vĩ mô Cần có các biện pháp kìm chế lạm phát nhưng vẫn phải duy trì được tốc độ tăng trưởng. Các biện pháp có thể kể đến như: thực hiện các chương trình bình ổn giá, quản lý chặt các nguyên nhiên liệu đầu vào như xăng dầu, than đá, khi đốt, sắt thép, xi măng. Đối với việc ổn định tỉ giá, nhà nước cần siết chặt quản lý ngoại hối, đồng thời xây dựng các quỹ dự phòng ổn định tỉ giá để đảm bảo có thể can thiệp đúng lúc vào thị trường, hạn chế phần nào tác hại của biến động tỉ giá tới các dự án PPP. 74 KẾT LUẬN Trong bối cảnh nhu cầu vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng ngày càng tăng cao trong khi khả năng đáp ứng bởi các nguồn tài chính của khu vực nhà nước có hạn thì áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng là một hướng đi đúng đắn cho Việt Nam vào thời điểm hiện tại. Việc áp dụng hình thức của mô hình hợp tác công tư mang vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng mang lại những lợi thế: Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và hiệu quả cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng, bổ sung nguồn tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng, đồng thời mang lại lợi ích cho người dân khi chuyển gánh nặng thuế thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng. Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình hợp tác công tư sẽ vấp phải những khó khăn nhất định, bởi một dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng thành công phụ thuộc vào rất nhiều các yếu tố bao gồm các yếu tố ngoại sinh như môi trường kinh tế - xã hội, môi trường pháp lý cho đến các yếu tố nội sinh của bản thân một hợp đồng hợp tác công tư cụ thể. Trong quá trình nghiên cứu kinh nghiệm của Singapore bằng việc phân tích, đánh giá các bối cảnh và thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, đồng thời xem xét đánh giá một số dự án thực tế được thực hiện ở nước này, có thể nhận thấy, Singapore đã đạt được những thành công nhất định. Thành công đó của Singapore là bài học cho các nước khác trong đó có Việt Nam noi theo. Đối với Việt Nam, mặc dù hình thức BOT – một dạng PPP – đã khá phổ biến trong nhiều dự án cơ sở hạ tầng song PPP vẫn còn là một khái niệm tương đối xa lạ và việc áp dụng nó còn gặp nhiều thách thức. Khung pháp lý chưa hoàn thiện, môi trường đầu tư thiếu tính hấp dẫn, khu vực nhà nước lại chưa thể hiện được vai trò quản lý giám sát của mình là những lý do khiến hiệu quả của các dự án PPP ở Việt còn thấp. Từ việc kinh nghiệm của Singapore, khóa luận đề xuất một số giải pháp phát triển nhằm nâng cao hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP tại Việt Nam trong thời gian tới như sau: 75 1. Xây dựng cơ quan giám sát độc lập cho các dự án PPP. Cơ quan này có thể là một cơ quan có tính chất hoạt động thường xuyên, liên tục hoặc được lập ra trong quá trình thực hiện các dự án cụ thể. 2. Hoàn thiện khung pháp lý cho việc áp dụng PPP vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng bao gồm việc hoàn thiện các văn bản luật, hướng dẫn quá trình xây dựng và thực hiện các hợp đồng PPP một cách đầy đủ và chi tiết cũng như các cơ chế phân chia trách nhiệm của các bên trong một hợp đồng PPP. 3. Cải thiện môi trường đầu tư và nâng cao tính minh bạch cho thị trường thông qua việc xây dựng các chương trình ưu đãi cho khu vực tư nhân khi tham gia vào các dự án PPP, nâng cao tính minh bạch, hiệu quả cho hệ thống quản lý công đồng thời có các chính sách nhằm ổn định nền kinh tế vĩ mô. Hi vọng với những khuyến nghị mô hình PPP sẽ đáp ứng được nhu cầu và kì vọng trong việc góp phần phát triển cơ sở hạ tầng của quốc gia, đồng thời gián tiếp thúc đẩy tăng trường kinh tế và an sinh xã hội, nâng cao vị thế của nước nhà trên chính trường quốc tế. Hà Nội, tháng 5 năm 2012 76 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Tài liệu tiếng việt 1. ADB, 2005, Kỉ yếu hội thảo hợp tác công tư, Cơ quan thường trú của ADB tại Việt Nam, Hà Nội 2005 2. Tổng cục thống kê Việt Nam, 2011, Niêm giám thống kê 2010, Nhà xuất bản thống kê, Hà Nội 3. Viện nghiên cứu đô thị và phát triển hạ tầng, 2011, Tham vấn PPP: Kinh nghiệm quốc tế- Thực tiễn ở Việt Nam, Hà Nội 4. Phạm Văn Vận & Vũ Cương, 2005, Giáo trình kinh tế công cộng, Nhà xuất bản thống kê, Hà Nội Tài liệu tiếng anh 1. ADB – JBIC – WB, 2005, Connecting East Asia: A New Framework for Infrastructure, ADB, Tokyo 2. ADB, 2008, Public Private Partnership handbook, ADB, Manila 3. Antonio Estache & Martin Rodriguez – Pardina, 1998, Light and lighting at the end of the public tunnel: Reform of the Electricity Sector in the Southern Cone 4. Asanga Gunawansa, 2010, Is there a need for public private partnership project in Singapore?, Corba 2010 5. Asean, 2009, Asean statistical yearbook 2008, Jakarta 2009 6. Asean, 2011, Investing in Asean 2010 – 2011, Jakarta 7. Commission Of The European Communities, 2004, Green Paper on Public Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, EC 8. EDB, 2003, Singapore Economic Development Board Annual Report 2002/03, EDB Singapore 9. Donijo Robbins, 2004, Handbook of Public Sector Economic 10. DOSS, 2011, Yearbook of statistics Singapore 2011, DOSS Singapore 77 11. Douglas H. Brooks & Eugenia C. Go, 2011, Infrastructure’s Role in Sustaining Asia’s Growth, ADB, Manila 12. Hafeez Shikh, 2003, Argentina Public Private Partnership: A review of five cases 13. Khoo Soon Lee & Mona Lim, 2007, Foreign Direct Investment in Singapore 1995–2005, Cục thống kê Singapore 14. Klaus Schwab, tại Diễn đàn kinh tế thế giới (WEF) 2010, The gobal competitiveness report 2010-2011, WEF, Geneva 2010 15. KPMG, 2007, Building for Prosperity: Exploring the Prospects for Public Private Partnerships in Asia Pacific, KPMG 16. Marian Moszoro & Paweł Gąsiorowski, 2008, Optimal Capital Structure of Public-Private Partnerships, IMF 17. MK Lim, 2005, Transforming Singapore Health Care: Public-Private Partnership, Havard 18. MOF, 2004, Public private partnership handbook version I 2004, MOF Singapore 19. PERC, 2011, Emersing Asia S.W.O.T report 2011, PERC, Hong Kong 20. PwC , 2005, Delivering the PPP promise- A review of PPP issues and activity, PwC 21. Seah Chin Siong, 2011, Public private partnership- The Singapore experience, báo cáo tại hội nghị “World Bank ICT sector week 2011”, IDA Singapore 22. Sivaraman Arasu, 2006, Desalination and Ulu Pandan NEWater DBOO projects – pub’s experience, PUB, Bangkok 23. Stéphane Straub & Akiko Terada-Hagiwara, 2010, Infrastructure and Growth in Developing Asia, ADB, Manila 24. V.Foster & O.Irusta, 2001, A Tale of Two Cities: Evaluating the Impact of Capitalization Reforms on. Poor Households 78 Tài liệu từ website: 1. Proland, Kinh nghiệm nước ngoài về phát triển hệ thống tài chính nhà ở, 72 , tham khảo ngày 6/4/2012 2. World Bank data, Singapore, , tham khảo ngày 6/4 3. Wikipedia, Singapore, , tham khảo ngày 5/4/ 2012 4. Vietstock, Singapore: Vươn lên từ một góc tối của châu Á, ,tham khảo ngày 7/4/2012 5. dvt.vn , Trung tâm tài chính nhìn từ Singapore, Hồng Kông, singapore-hong-kong.htm , thao khảo ngày 7/4/2012 6. Khoahoc.com.vn, Singapore quản lý và sử dụng nước hiệu quả, quan-ly-va-su-dung-nuoc-hieu-qua-cao.aspx, tham khảo ngày 7/4/2012 7. Dân trí, Đến Singapore uống nước thải tái chế “cực sạch”, cuc-sach.htm, tham khảo ngày 8/4/2012 8. Thế giới phụ nữ ,“Huyền thoại nước mới” ở Singapore, pnvn.com.vn/Tin.aspx?varbaoid=1485&varnhomid=1&vartinid=8446 , tham khảo ngày 8/4/2012 9. Vneconomy, Nợ công Việt Nam nhìn tư Economist, tu-the-economist.htm, tham khảo này 13/4/2012 10. KHL consult, Dự án quốc gia kêu gọi đầu tư nước ngoài giai đoạn 2006 – 2010, 6, tham khảo ngày 28/4/2012 79 11. Vnexpress.net, Cơ sở hạ tầng làm chùn bước doanh nghiệp, tham khảo ngày 14/4/2012 12. Báo Người Lao Động, Chất lượng nguồn lực quá thấp - qua-thap.htm, tham khảo 14/4/2012 13. Việt Báo, Minh bạch trong chính sách để cải thiện môi trường đầu tư - tu/20265050/87/, tham khảo ngày 18/4/2012 14. Quỹ di sản, =ranking, tham khảo ngày 25/4/2012 15. Doanh nhân 360, Môi trường pháp lý sau 2 năm hội nhập WTO - 360/Luat_gia_Cao_Ba_Khoat- Moi_truong_phap_ly_sau_2_nam_hoi_nhap_WTO/, tham khảo ngày 2/5/2012 16. Báo mới, Tình trạng cầu, đường mới xây đã lún, nứt, Sở GTVT khẳng định: Không ảnh hưởng tuổi thọ - moi-xay-da-lun-nut-So-GTVT-khang-dinh-Khong-anh-huong-tuoi- tho/148/8266968.epi , tham khảo ngày 3/5/2012 17. Tạp chí tài chính –Bộ tài chính, Đầu tư công: Thành quả và những thách thức- %99idung/ViewArticleDetail/tabid/56/Key/ViewArticleContent/ArticleId/447 7/Default.aspx, tham khảo ngày 3/5/2012 18. Mặt cầu Thăng Long nứt do thời tiết - hoi/2010/09/3ba20879/, tham khảo ngày 3/5/2012